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為<<行政程序法比較研究>>一書作序

胡建淼

中國的行政法制建設(shè)正處于黃金時期。中國的立法機關(guān)自１９８９年推出<<中華人民共和國行政訴訟法>>[1]這一標志性的法律以來，又分別于１９９０年、１９９４年和１９９６年制定了<<行政復議條例>>[2]、<<中華人民共和國國家賠償法>>[3]和<<中華人民共和國行政處罰法>>[4]這些關(guān)健性的法律和法規(guī)。以這可喜的立法成果為基礎(chǔ)，中國的法學界和司法界呼喚著“行政程序法”的出臺。無論在行政立法或行政法學研究上，“行政程序法”不再是一個無人問津的項目。

當１８世紀英國功利主義哲學家邊沁[5]把哲學上與“實體”相對應(yīng)的“程序”觀念[6]引入法學領(lǐng)域時，根本不可能想到這一觀念會在爾后，特別是２０世紀的法律與法學中產(chǎn)生如此神奇的“魔力”。“程序”觀念進入行政法學與行政法律的結(jié)果，便是導致行政程序法觀念的形成和行政程序法律的制定。

世紀上對行政程序的立法最早可追溯到１９世紀未，對行政程序的普遍立法起始于２０世紀中葉，造就這一事實與結(jié)果的直接動因，還應(yīng)歸結(jié)于國家行政權(quán)力的擴張、“法治國”原則的貫徹以及“程序理性”（Procedual Rationality）[7]觀念的深化等諸因素的交融。雖然并不是每個國家和地區(qū)都象美國那樣把行政程序法等同于行政法[8]，但將行政程序作為行政法的核心內(nèi)容加以立法，在２０世紀已成為一個普遍性態(tài)度。

世界上最早制定行政程序法的“桂冠”應(yīng)當歸屬于善于哲學思維的德國人。德國制定行政程序法的舉措可被追隨到前一世紀未。從１８８３年開始，德國各邦便興起了行政程序法典化的熱潮。１８８３年７月３０日，普魯士邦公布了<<行政法通則>>[9]；１８８４年８月３１日，巴登邦頒布了<<行政程序法>>；１９２６年，梯玉鄰邦推出了<<行政法>>[10]；１９３１年符騰堡邦公布了<<行政程序法（草案）>>；１９３６年，威敦比克邦制定了<<行政法典（總則）草案>>。在地方行政立法的推動下，德國吞并奧地利后，曾以奧地利行政程序法為藍本，草擬了<<帝國普遍行政程序法（草案）>>，只因二戰(zhàn)爆發(fā)而未及公布，二戰(zhàn)之后，內(nèi)政部于１９６３年組織起草了<<行政程序法標準草案>>，１９５５年又在此基礎(chǔ)形成了“幕尼黑草案”。１９７３年，德國聯(lián)邦政府又對幕尼黑草案作再度修改，于１９７６年最終推出了現(xiàn)行的<<行政程序法>>[11]該法共８章，１０３個條文。如果說德國行政立法是遵循“從地方到中央”的“路徑”，那么奧地利正好相反，因為后者是世界上最早在整個國家內(nèi)完成行政程序法典化的國家。１８７５年１０月２２日，奧地利基于１８６７年國家基本法通過的規(guī)定通過了<<行政法院法>>。此后，行政法院在審理行政訴訟案件中形成了一系列有關(guān)行政程序的判例，這為爾后奧地利制定行政程序法打下了基礎(chǔ)１８８５年，奧地利就有行政程序法的提案。１９１９年，奧地利成立共和國之后，便著手制定行政程序法。１９２５年７月１６日，奧地利國會最終通過了<<普通行政程序法>>。[12]該法共８章１０３個條文，于１９２６年１月１日生效。由于受奧地利行政程序立法的影響，西班牙早在１８８９年就制定了<<行政程序基準法>>。[13]這部包含１５９個法律條文的大法典，在當時不愧為行政程序法典的編纂的一大創(chuàng)舉。現(xiàn)行西班牙<<行政程序法>>[14]于１９５８年７月３１日公布，同年１１月１日施行。該法由七篇１９章１４６條文加附則構(gòu)成，屬目前世界上條文最多的一個行政程序法典。意大利早在１９５５年就推出<<行政程序法（草案）>>[15]可望不久成為正式法律。瑞士聯(lián)邦于１９６８年１２月２０日公布了<<行政程序法>>（ＶＦＧ）。該法共５章８１個條文。二戰(zhàn)后的日本國由于受占領(lǐng)國美國“正當法律程序”的影響。于１９６４年提出了<<行政程序法（草案）>>[16]。經(jīng)過了近三十年的論證，最終于１９９３年推出了正式的<<行政程序法>>[17]。該法共６章３８個條文（另加附則）。由于其特殊的歷史背景，美國的法律淵源于英國，但美國在行政程序法的成文化方面比英國優(yōu)先跨出了一步。以聯(lián)邦憲法修正案第５條和第１４條[18]所確產(chǎn)的“正當法律程序”觀念為基礎(chǔ)，美國國會于１９４６年通過了<<聯(lián)邦行政程序法>>[19]，同年６月１１日公布施行。與此同時，美國還推出了<<各州標準行政程序法>>[20]。英國雖分別于１９４６年１９７１年制業(yè)了<<行政法規(guī)法>>和<<行政裁判所法>>，但總體上依然是以普遍法形式規(guī)范行政程序。“自然公正”原則[21]迄今依然作為一項普遍法原則統(tǒng)帥著英國所有的行政程序規(guī)則。作為大陸法系國家代表的法國是一個成文法國家，但其行政法恰恰是判例法。法國創(chuàng)設(shè)行政程序與創(chuàng)設(shè)行政法院制度相比，大為遜色。他們沒有成文的行政程序法，行政程序規(guī)則均由行政法院的判例確立。其他在東歐，捷克斯洛伐克于１９５５年制定了行政程序法，南斯拉夫和匈牙利均于１９５７年公布了行政程序法，波蘭于１９６０年施行了行政程序法。最后需要提及的是，中國澳門地區(qū)和中國臺灣地區(qū)分別于１９９４年和１９９０年推出了<<行政程序法>>和<<行政程序法（草案）>>[22]。我們可以推測，本世紀未、下世紀初，世界上的行政程序立法將會迎來另一個新高潮。

在這種世界背景下，中國的學者們面對行將上軌的行政程序立法，把更多的研究興趣與精力轉(zhuǎn)向行政程序法課題。杭州大學法學院年輕的副教授章劍生是國內(nèi)較早研究行政程序法的學者之一，繼１９９４年的個人專著<<行政程序法學原理>>（中國政法大學出版社出版）之后，他又推出了<<行政程序法比較研究>>一書，可喜可賀。我沒有理由不相信，這本書將會對中國行政法學研究，特別是比較行政法學的研究產(chǎn)生一定的影響。

１９９６年７月１日

[1]1989年4月4日第七屆全國人民代表大會第二次會議通過。同日由中華人民共和國主席第16號令公布，1990年10月1日起施行。

[2]1990年11月9日國務(wù)院第17次常務(wù)會議通過，同年12月24日由中華人民共和國國務(wù)院第70號令發(fā)布，1991年1月1日起施行。

[3]1994年5月12日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第7次會議通過。同日由中華人民共和國主席第22號令公布，1995年1月1日起施行。

[4]1996年3月17日第八屆全國人民代表大會第4次會議通過。同日由中華人民共和國主席第68號令公布，1996年10月1日起施行。

[5]Jeremy.Bentham 1748.2.51832.6.6.

[6]邊泌在1789年<<道德與立法原則概述>>一書把規(guī)定人們事實上的權(quán)利和義務(wù)的法律稱之為實體法，與此相對應(yīng)，把用來申明、證實或強制實現(xiàn)這些權(quán)利義務(wù)的手段，或保證在它受到侵害時能夠得到補償?shù)姆珊椭贫确Q之為程序法。

[7]參見D.J.Galligan:Discretionary Powers.Oxford:Clarendon Press,P.333

[8]在美國，以B.施瓦茨為代表的學者們認為，行政法就是行政程序法而不是實體法。參見Bernard Schwartz:Administrative Law.Little.Brown andCompany Boston Toronto 1976

[9]該法雖不稱行政程序法，但就內(nèi)容而言，屬于行政程序法

[10]全文共205條，分行政組織和行政程序兩大章。

[11]也可以譯“行政手續(xù)法”，下同。該法于1976年5月25日由聯(lián)邦國會通過，5月29日公布于聯(lián)邦法律公報，1977年1月1日起生效，除少數(shù)條文自公布之日起生效外。

[12]即Allemeines VerwaltungsverfahrensgesetzAVZ.后經(jīng)1948年和1950修正。

[13]即Ley de basesde procdimiento Administraivo．

[14]即Ley de procdimiento Administraivo．

[15]該草案于1955年2月21日向眾議院提出，1956年7月18日始克服各種問題可通過，隨即依法送元老院審議，不料未及完成立法程序（特別委員會已通過）成為正式法律，卻由于1958年3月17日眾議院被解散而成為廢案。

[16]這是1962年成立的第一個臨時行政調(diào)查委員會作為向總理大臣提交的答辯附屬資料，全文共１８個條文。爾后于1983年由行政管理廳（現(xiàn)為總務(wù)廳）行政程序法研究會公布該草案綱要（第一次報告），1988年10月闡明了該綱要（第二資中間報告）

[17]1993年11月12日以法律88號公布，自公布之日起1年內(nèi)由政令規(guī)定施行日期。

[18]美國憲法修正案第5條規(guī)定：“非經(jīng)大陪審團提起公訴，人民不應(yīng)受判處死刑或者會因重罪而被剝奪部分公權(quán)之審判．．．．．．人民不得為同一罪行而二次被置于危及生命、自由或財產(chǎn)．．．．．．。”第14條規(guī)定：“．．．．．．任何州，如未經(jīng)正當法律程序，均不得剝奪任何人的生命、自由或財產(chǎn)；也不得對任何在其管轄下的人，拒絕給予平等的法律保護．．．．．．”

[19]即Federal Administrative Law.該法由參議院于1946年3月12日通過，眾議院于同年5月24日通過，送交總統(tǒng)簽署公布。杜魯門總統(tǒng)于1946年6月11日簽署公布。

[20]即Model Starte Administrative Law

[21]即Natural Justice它包括兩項基本原則：１、聽取對方意見；２、不能自已作自已的法官。

[22]現(xiàn)行的草案為1955年草案。