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第十一章 行政救濟(jì)程序
一、行政救濟(jì)程序的法律意義
（一）行政救濟(jì)
行政救濟(jì)是行政相對(duì)人不服行政主體對(duì)其所作出的行政行為，向作出該行政行為的行政主體或者其上一級(jí)機(jī)關(guān)提出復(fù)查申請(qǐng)，有權(quán)的行政主體基此對(duì)行政相對(duì)人的申請(qǐng)進(jìn)行復(fù)查并作出裁決的一種法律制度。它與司法審查相對(duì)應(yīng)，表明了這種法律制度是行政程序行政相對(duì)人對(duì)自已合法權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)的一種手段。
行政救濟(jì)目前在世界各國(guó)得到普遍推行，大陸法系國(guó)家比英美法系國(guó)家更早設(shè)立這一法律制度。[1]由于各國(guó)的法律制度和法學(xué)理論的差異性，對(duì)行政救濟(jì)的概念表述也不同：
德國(guó)稱之為“聲明異議”。即當(dāng)事人對(duì)行政主體所作出的行政行為不服時(shí)，可以在收到行政行為決定之日起一個(gè)月內(nèi)向原作出行政行為的機(jī)關(guān)提出審查的請(qǐng)求。原作出行政行為機(jī)關(guān)認(rèn)為當(dāng)事人請(qǐng)求理由成立時(shí)，則應(yīng)當(dāng)以給予行政救命；如果原作出行政行為的機(jī)關(guān)認(rèn)為當(dāng)事人請(qǐng)求理由不能成立時(shí)，則不予行政救濟(jì)。此時(shí)，原作出行政行為的機(jī)關(guān)可將該當(dāng)事人的請(qǐng)求移送到上級(jí)機(jī)關(guān)，或者有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)進(jìn)行再審查。上級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在三個(gè)內(nèi)作出決定，如當(dāng)事人對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)的決定仍然不服，即可向行政法院提起行政訴訟。
日本稱之為“行政不服審查”。即國(guó)民認(rèn)為行政廳的行政處分行為或者其他事實(shí)行為違法或不當(dāng)，特向有關(guān)行政廳提出請(qǐng)求，以求得改變或者撤銷被訴行政行為的結(jié)果的法律制度。根據(jù)<<行政不服審查法>>的規(guī)定，行政不服審查可分為審查請(qǐng)求、異議申訴和再審查請(qǐng)求三種。
美國(guó)稱之為“行政上訴”。美國(guó)聯(lián)邦<<行政程序法>>第５５７條第２款規(guī)定：“主持人做出初審裁決后，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，如果當(dāng)事人沒(méi)有提出復(fù)議，此裁決即為行政機(jī)關(guān)終審裁決。行政機(jī)關(guān)在受理當(dāng)事人對(duì)初審裁決提出的上訴時(shí)或者復(fù)議初審裁決時(shí)，擁有作初步裁決所應(yīng)有的一切權(quán)力，但根據(jù)通告和規(guī)章上訴和復(fù)議的事項(xiàng)除外。”基此，所謂行政上訴，是指當(dāng)事人對(duì)行政法官作出的初審裁決不服時(shí)，可以在法定時(shí)限內(nèi)向行政機(jī)關(guān)提出重新復(fù)審，要求改變或者撤銷初審決定的一種法律制度。
在其他國(guó)家中，意大利稱之為“行政審查”，澳大利亞稱之為“行政申訴”，英國(guó)的行政救濟(jì)分為部長(zhǎng)救濟(jì)和行政裁判所救兩種。韓國(guó)稱為“訴愿”。我國(guó)則稱之為“行政復(fù)議”。
行政救濟(jì)的功能不同于司法審查，它是行政主體自我裁決、自我糾錯(cuò)的一種自律性的法律制度，客觀地說(shuō)，這種法律制度既嫌及違反了自然公正原則，除少數(shù)可由行政主體作出終局裁決的行政行為外，又難于徹底解決行政爭(zhēng)議，那么，為什么我們還要在行政程序法中確立這一法律制度呢？一般認(rèn)為，確立行政救濟(jì)制度的法理基礎(chǔ)是：
１、提高行政效率
行政效率是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理的生命，現(xiàn)代社會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的這一要求應(yīng)當(dāng)在所有的行政法律制度上充分體現(xiàn)出來(lái)。行政救濟(jì)相對(duì)于司法審查來(lái)說(shuō)，蘊(yùn)涵著處理法律爭(zhēng)議的經(jīng)濟(jì)、迅速的法律精神。如果將所有的行政爭(zhēng)議都推向法院，而不讓其先在行政救濟(jì)程序中過(guò)濾一下，那么，不僅法院不堪重負(fù)，更重要的是行政機(jī)關(guān)的行政效率將受到極大的影響。因此，設(shè)立行政救濟(jì)制度，讓部分行政爭(zhēng)議能夠在行政程序中獲得彌息，將有助于提高行政效率。
２、樹(shù)立良好的社會(huì)形象
行政救濟(jì)是行政主體自我糾錯(cuò)的一種手段，它可以避免行政主體與行政相對(duì)人對(duì)薄公堂，損傷和氣以及與行政主體合作的信任基礎(chǔ)，從而為行政主體在社會(huì)公眾面前樹(shù)立起良好的社會(huì)形象，進(jìn)而有助于推進(jìn)行政有效性，在行政決定執(zhí)行過(guò)程中減少不必要的社會(huì)阻力。
（二）行政救濟(jì)程序
行政救濟(jì)作為在項(xiàng)法律制度，在靜態(tài)上表現(xiàn)為行政實(shí)體法的規(guī)定，在動(dòng)態(tài)上則表現(xiàn)為程序過(guò)程的法律設(shè)定。從各國(guó)法律規(guī)定的內(nèi)容看，行政救濟(jì)程序有的是規(guī)定在行政程序法典中，如德國(guó)、西班牙、奧地利，也有單獨(dú)立法的，如日本有<<行政不服審查法>>、英國(guó)的<<行政裁判所調(diào)查法>>等。
行政救濟(jì)程序的內(nèi)容主要是：
１、申請(qǐng)
本程序所涉及到的程序要點(diǎn)是：（１）申請(qǐng)行政救濟(jì)行政行為的范圍。行政相對(duì)人對(duì)行政主體所作出的行政行為都可以表示不服，但并不等于他對(duì)所不服的行政行為都可以申請(qǐng)行政救濟(jì)，如美國(guó)可以提起行政上訴的只限于行政裁決行為，日本則限于“行政機(jī)關(guān)的處分及其他相當(dāng)于行使公權(quán)力的行為”，我國(guó)行政復(fù)議將抽象行政行為等四種行為排除在行政復(fù)議范圍。[2]確定行政救濟(jì)的范圍，既考慮行政救濟(jì)手段在解決行政爭(zhēng)議上的局限性，又考慮到行政機(jī)關(guān)的效率。（２）提出申請(qǐng)的主體。有的國(guó)家規(guī)定，申請(qǐng)人只能是被侵害人，如法國(guó)、奧地利；也有的國(guó)家允許將申請(qǐng)人擴(kuò)大到利害關(guān)系人，如澳大利亞、日本。（３）申請(qǐng)的時(shí)間和方式。申請(qǐng)的時(shí)間各國(guó)規(guī)定長(zhǎng)短不一；申請(qǐng)方式是書(shū)面形式，在特殊情況下也可以用口頭形式。
２、受理
本程序所涉及到的程序要點(diǎn)是：（１）受理機(jī)關(guān)。各國(guó)規(guī)定的具體方式有：其一，以原行政機(jī)關(guān)為受理機(jī)關(guān)；其二，原行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)為受理機(jī)關(guān)；其三，法定一個(gè)特定的機(jī)關(guān)為受理機(jī)關(guān)，如澳大利亞的行政申訴裁判庭。（２）受理后的行政行為的效力。許多國(guó)家都規(guī)定提起行政救濟(jì)不停止原行政行為的執(zhí)行力，除非有法律特別規(guī)定。這一規(guī)定的旨意在于確保行政機(jī)關(guān)的行政效率，彌息已發(fā)生爭(zhēng)議的社會(huì)關(guān)系。
３、審理
本程序所涉到的程序要點(diǎn)是：（１）通知與聽(tīng)證，即行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)何種方式、在何時(shí)向何人送達(dá)載有表達(dá)意見(jiàn)的時(shí)間、地點(diǎn)的通知書(shū)以及行政機(jī)關(guān)舉行聽(tīng)證的有關(guān)事項(xiàng)。（２）審理方式，即是口頭審理還是書(shū)面審理；（３）審理后的決定形式，其中包括能否作對(duì)申請(qǐng)人不利的變更決定，如日本對(duì)此有明確的規(guī)定。（４）審理期限，即行政主體應(yīng)漢在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)完成行政救濟(jì)程序。
４、與行政訴訟的關(guān)系
這里需要解決兩個(gè)問(wèn)題：（１）對(duì)行政救濟(jì)決定不服是否可以提起行政訴訟？（２）提起訴訟的期限。如我國(guó)行政復(fù)議條例規(guī)定為１５天，法律、法規(guī)有特別規(guī)定的除外。協(xié)調(diào)好行政救濟(jì)與行政訴訟的關(guān)系相當(dāng)重要，因?yàn)椋姓葷?jì)不可能使所有的當(dāng)事人都能認(rèn)同行政救濟(jì)決定；如申請(qǐng)人不服行政救濟(jì)決定，應(yīng)當(dāng)允許他向法院尋找司法救濟(jì)途徑，以貫徹“司法最終解決原則。”
三、各國(guó)行政救濟(jì)程序比較
（一）美國(guó)
在美國(guó)，行政救濟(jì)稱之為“行政上訴”（Adminstrative Appeal），是指當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)的初審裁決而向有關(guān)行政裁決機(jī)關(guān)申請(qǐng)重新審查的一種法律制度。行政上訴由１９４６年聯(lián)邦<<行政程序法>>第５５７條第２款作出規(guī)定，其主要內(nèi)容：
１、行政救濟(jì)的范圍
根據(jù)１９４６年聯(lián)邦<<行政程序法>>的規(guī)定，行政相對(duì)人對(duì)行政主體的任何裁決都有權(quán)提起行政上訴。這種權(quán)利具有憲法性質(zhì)，因?yàn)檫@種權(quán)利得到法律的重視和嚴(yán)格保護(hù)。聯(lián)邦<<行政程序法>>將行政機(jī)關(guān)的行政行為劃分為制定規(guī)章（rule）和作出裁決（order）二大類，制定規(guī)章是指“行政機(jī)關(guān)為了規(guī)范受它管轄的對(duì)象的今后行為而制定新準(zhǔn)則的活動(dòng)。行政裁決是行政機(jī)關(guān)把法律或政策適用于某一特定案件中事實(shí)的活動(dòng)。”“制定規(guī)章通常具有普遍性，僅著眼于未來(lái)；行政裁決具有特殊性，面對(duì)過(guò)去。”[3]因此，在美國(guó)，并非所有的行政行為都可以被申請(qǐng)行政救濟(jì)的，行政救濟(jì)的范圍只能是行政裁決，但是否包括行政機(jī)關(guān)的內(nèi)容裁決，法律明文規(guī)定，不過(guò)從該行政程序法第５５７條第２款的規(guī)定看，內(nèi)部裁決已排除在行政救濟(jì)范圍之外。
２、行政救濟(jì)的申請(qǐng)與決定
行政法官或者其他主持人在接收證據(jù)并經(jīng)過(guò)核實(shí)后，應(yīng)當(dāng)對(duì)案件作出初審裁決。對(duì)初審決定不服的，當(dāng)事人可以在規(guī)章規(guī)定的時(shí)間內(nèi)向該機(jī)關(guān)提出行政上訴。受理機(jī)關(guān)在審查時(shí)，擁有作初審裁決所有的一切權(quán)力，除根據(jù)通告和規(guī)章限制的事項(xiàng)外。這一點(diǎn)表明了受理機(jī)關(guān)有權(quán)通過(guò)行政救濟(jì)程序?qū)ο录?jí)行政機(jī)關(guān)行使一種全方位的監(jiān)督權(quán)。在行政上訴中，當(dāng)事人有權(quán)向上訴受理機(jī)關(guān)陳述各種意見(jiàn)，為自已辯護(hù)。在法院的司法判例中，最高法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在審理上訴案件時(shí)，其權(quán)限不應(yīng)當(dāng)限于上訴審職權(quán)，如同上訴法院在審理不服地區(qū)法院的上訴一樣，只有上訴審職權(quán)，法律也沒(méi)有限制行政機(jī)關(guān)的上訴審職權(quán)，因此，行政機(jī)關(guān)可以隨心所欲地推翻初審裁決，結(jié)果是，對(duì)初審決定不服的人幾乎都提出上訴，使行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)沉重不堪。為此，美國(guó)法學(xué)界提出應(yīng)由國(guó)會(huì)通過(guò)立法限制行政機(jī)關(guān)的上訴審職權(quán)，但此建議還未進(jìn)入國(guó)會(huì)的立法議程。有些行政機(jī)關(guān)通過(guò)以下方式試圖解決這一問(wèn)題：
（１）調(diào)卷復(fù)議。它是把行政終審權(quán)賦予給審訊官，同時(shí)，行政機(jī)關(guān)具有最終確認(rèn)全部或部分復(fù)議審訊官所作的裁決的自由裁量權(quán)。國(guó)家民航局在采取這種辦法后，復(fù)議案件只占初審案件的一半。
（２）中間復(fù)議委員會(huì)。它是基于１９６２年電訊法修正案而在聯(lián)邦電訊委員會(huì)中設(shè)立的一個(gè)復(fù)議機(jī)構(gòu)。它由三名或三名以上的職員組成，行使聯(lián)邦電訊委員會(huì)的上訴復(fù)議權(quán)，聯(lián)電訊委員會(huì)則有權(quán)準(zhǔn)予或不準(zhǔn)予再次復(fù)議的自由裁量權(quán)。[4]
３、與行政訴訟的關(guān)系
聯(lián)邦<<行政程序法>>第７０４條規(guī)定：“法律規(guī)定可以受司法復(fù)審的行政行為和在法院不得到其他充分補(bǔ)救的行政機(jī)關(guān)最終確認(rèn)的行為應(yīng)受司法復(fù)審。不直接司法復(fù)審的初步的、程序性的或中間階段的行政行為或行政裁定，在復(fù)審行政機(jī)關(guān)最終確定的行政行為時(shí)，也應(yīng)接受復(fù)審。”但是，下列兩種行為不屬于司法復(fù)審查的范圍：“（１）法律規(guī)定不予司法復(fù)審的行政行為；（２）法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)自行決定的行政行為。”這一法律規(guī)定蘊(yùn)含著美國(guó)行政救濟(jì)與司法復(fù)審關(guān)系中一項(xiàng)重要原則行政救濟(jì)窮盡原則。
行政救濟(jì)窮盡原則的要義是：凡可由行政機(jī)關(guān)受理的初審訴訟請(qǐng)求，只有在結(jié)束全部行政程序后，該行政裁決才能接受司法審查。但是，這個(gè)原則也有如下幾個(gè)公認(rèn)的例外：
（１）如果行政程序中不能給申請(qǐng)人予充分救濟(jì)的，如不適當(dāng)?shù)男姓诱`，使行政申訴拖而不結(jié)；行政機(jī)關(guān)無(wú)誠(chéng)意處理申請(qǐng)人的請(qǐng)求面導(dǎo)致行政救濟(jì)無(wú)效果。
（２）如果申請(qǐng)人的基本權(quán)利受到權(quán)力的威脅，或者申請(qǐng)人對(duì)行政機(jī)關(guān)所執(zhí)行的法律得出合憲性異議的。因?yàn)椋鶕?jù)美國(guó)法院的司法判例，只有法院才能裁決法律的合憲性問(wèn)題。
（３）如果是申請(qǐng)人指控行政機(jī)關(guān)違反正當(dāng)程序的。
（４）刑事案件。[5]
由此可見(jiàn)，在與行政訴訟關(guān)系上，美國(guó)的法律規(guī)定旨在盡查能于行政程序中解決行政爭(zhēng)議，而不希望當(dāng)事人動(dòng)輒將行政機(jī)關(guān)推上法院的被告席。這并不是美國(guó)的法律在這個(gè)問(wèn)題上不重視個(gè)人的權(quán)利，因?yàn)椋诿绹?guó)人看來(lái)，他們的聽(tīng)證制度已經(jīng)充分保障了個(gè)人的權(quán)利，現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)充分考慮一下行政機(jī)關(guān)的行政效率，法院在保障個(gè)人權(quán)利這個(gè)方面僅僅起到一個(gè)補(bǔ)救功能，從而較好地處理了公正與效率的關(guān)系。
（二）奧地利
奧地利沒(méi)有單行的“訴愿法”，有關(guān)行政救濟(jì)的程序由<<行政程序法>>設(shè)專章規(guī)定。作為一種保護(hù)當(dāng)事人在行政程序中合法權(quán)益的一種法律手段，奧地利<<行政程序法>>是比較重視這一制度的完善性。
奧地利<<行政程序法>>有關(guān)行政救濟(jì)程序的內(nèi)容是：
１、行政訴愿的范圍
凡當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為（限于涉及特定人的行政行為）不服的，不論是認(rèn)為該行政行為違法還是不當(dāng)，也不論是法律上的還是自由裁量權(quán)的問(wèn)題上，都可以提出訴愿。但是，對(duì)于僅涉及到程序的命令，不能單獨(dú)成為訴愿的對(duì)象，只有在當(dāng)事人對(duì)終結(jié)該程序的裁決提出不服的訴愿中，才能對(duì)該命令聲明不服。這一概括式的規(guī)定，對(duì)于保護(hù)當(dāng)事人的訴愿權(quán)利顯然是有利的。
２、提起行政訴愿
適格的訴愿申請(qǐng)人是受到行政決定直接影響的當(dāng)事人，其他利害關(guān)系人不得提起訴愿。當(dāng)事人在提起訴愿申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)指明所不服的行政決定，并說(shuō)明不服的理由，包括事實(shí)理由和法律理由。
當(dāng)事人提出的訴愿申請(qǐng)的是二個(gè)星期，自當(dāng)事人接到行政決定書(shū)正本時(shí)起計(jì)算；如行政決定系口頭宣告的，自宣告之時(shí)起計(jì)算。如當(dāng)事人在接到行政決定書(shū)正本或口頭宣告時(shí)，明確表示放棄訴愿權(quán)利的，即使在申請(qǐng)的法定期限內(nèi)，也不得提出訴愿申請(qǐng)。立法者基于何種理由作出這一規(guī)定，現(xiàn)在我們不得而知，從其行政程序立法價(jià)值目的看，可能與行政效率有關(guān)，但無(wú)論如何解釋，這一規(guī)定總有嫌于違反法律程序之法理。
３、審理
當(dāng)事人的訴愿申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式向作出行政決定的機(jī)關(guān)提出，但審理應(yīng)由其上一級(jí)機(jī)關(guān)主持。審理機(jī)關(guān)對(duì)該案件享有完全的管轄權(quán)，它可以不受原決定機(jī)關(guān)的決定約束，自行調(diào)查取證。審理機(jī)關(guān)認(rèn)為需要新的重要證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)立即通知訴愿相對(duì)人（即作出被提起訴愿決定的行政機(jī)關(guān)），并給予不超過(guò)二星期的期限，使其了解訴愿內(nèi)容，提出答辯。
審理機(jī)關(guān)認(rèn)為需要作必要的補(bǔ)充調(diào)查時(shí)，自已可依法進(jìn)行調(diào)查，也可委托下一級(jí)機(jī)關(guān)代為調(diào)查。如審理機(jī)關(guān)據(jù)以所占據(jù)的事實(shí)和證據(jù)仍無(wú)法作出判斷時(shí)，認(rèn)為必須進(jìn)行言詞審理的，應(yīng)當(dāng)撤銷被訴愿的行政決定，發(fā)回下一級(jí)機(jī)關(guān)重新審理，并作出新的行政決定。但審理機(jī)關(guān)出于時(shí)間和節(jié)省費(fèi)用上的考慮，也可以自已進(jìn)行審理并作出決定。
４、決定
審理機(jī)關(guān)在對(duì)訴愿審理后，除發(fā)回下一級(jí)行政機(jī)關(guān)重新審理外，如認(rèn)為被訴愿的行政決定合法時(shí)而駁回訴愿的，都應(yīng)當(dāng)就本案的審理情況和結(jié)論作成書(shū)面決定，在決定的主文和理由中，可依其自已的觀點(diǎn)代替下一級(jí)機(jī)關(guān)的看法，并對(duì)下一級(jí)機(jī)關(guān)裁決作出任何變更。但是，奧地利判例和學(xué)說(shuō)認(rèn)為，在行政處罰救濟(jì)程序中，不得對(duì)訴愿人作不利變更。[6]
５、訴愿停止執(zhí)行行政決定
當(dāng)事人合法提出訴愿申請(qǐng)，對(duì)被訴愿的行政決定產(chǎn)生停止執(zhí)行的法律效力。作為一項(xiàng)原則，它與日本、韓國(guó)以及中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)所遵循的原則相反。這條規(guī)定也與奧地利行政程序立法目的不一致。當(dāng)然，在堅(jiān)持訴愿停止執(zhí)行行政決定原則同時(shí)，也存在著法定例外的情況：即如果出于保護(hù)一方當(dāng)事人的利益，或在緊急情況下，或?yàn)楣怖嫘枰獣r(shí)，行政機(jī)關(guān)可以執(zhí)行行政決定。行政機(jī)關(guān)這種認(rèn)識(shí)態(tài)度，應(yīng)當(dāng)盡可能記錄于行政決定之中，使當(dāng)事仍一個(gè)充分了解。
（三）西班牙
在西班牙１９５８年<<行政程序法>>中，存在著兩種行政審查制度，即依職權(quán)審查和行政訴愿。依職權(quán)審查不是行政救濟(jì)，而是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的一種自我上下級(jí)之間的法律監(jiān)督制度。它與行政訴愿的區(qū)別是：（１）依職權(quán)審查是一種依職權(quán)的行為，具有主動(dòng)性，而行政訴愿是一種依申請(qǐng)的行為，具有被動(dòng)性。（２）依職權(quán)審查的期限較寬，甚至沒(méi)有限制，而行政訴愿則必須在法定期限內(nèi)提出。
行政訴愿是行政相對(duì)人不服行政機(jī)關(guān)的行政決定而提出的一種法律救濟(jì)申請(qǐng)。這種請(qǐng)求權(quán)受到法律的嚴(yán)格的保護(hù)。從西班牙<<行政程序法>>規(guī)定的內(nèi)容看，它主要包括經(jīng)下內(nèi)容：
１、訴愿范圍
西班牙１９５８年<<行政程序法>>第１１３條第１款規(guī)定：“對(duì)確認(rèn)不可能繼續(xù)程序或引起無(wú)自衛(wèi)能力的行政決定及程序的行為，有主體權(quán)利或?qū)υ撌录兄苯拥摹�(gè)人的及合法權(quán)益的資格的可提出上訴，訴訟途徑前的重審，以及特殊性質(zhì)的審查要求。”這表明，在訴愿范圍上，西班牙與奧地利采用相同的確定原則。但是，對(duì)有特殊期限規(guī)定的臨時(shí)處理決定提出的申訴，不得視為訴愿，只有在有關(guān)處理決定變?yōu)樽罱K裁決后，方可對(duì)其提出訴愿。
２、訴愿種類
（１）上訴。當(dāng)事人對(duì)不能在行政程序中得到終局結(jié)果的行政決定，可以向作出該決定機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)提出訴愿上訴。在這種情況下，審理機(jī)關(guān)應(yīng)視為屬于其任命其主席的當(dāng)局。對(duì)上訴作出的裁決，即發(fā)生終止行政程序的效力。上訴適用于對(duì)一般的行政行為，對(duì)內(nèi)閣會(huì)議，政府代表處或者首相府提出上訴的，應(yīng)當(dāng)有法律師明文規(guī)定，并向首相府提交上訴狀。當(dāng)事人提出上訴期限為１５天。
如果訴愿上訴已向作出不服行政行為的機(jī)關(guān)提出的，該機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在１０天內(nèi)隨同案件及報(bào)告一并送到上級(jí)機(jī)關(guān)。當(dāng)事人在提交上訴狀后超過(guò)三個(gè)月沒(méi)有得到通知的，則視為上訴已經(jīng)被駁回，當(dāng)事人可以進(jìn)行下一個(gè)法律程序，如向法院起訴。
在上訴裁決中，審理機(jī)關(guān)享有完全的管轄權(quán)，即它可以根據(jù)不同情況，對(duì)被訴愿的行政決定依不同情況分別作出維持、變更和撤銷的裁決。
（２）重審。它與上訴不同之處在于當(dāng)事人要求審理機(jī)關(guān)作出要行政機(jī)關(guān)恢復(fù)原狀的裁決。它是行政訴訟前的一個(gè)程序，因此，應(yīng)當(dāng)按行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定提出，并由作出原決定的行政機(jī)關(guān)作出訴愿裁決。對(duì)重審的裁決，當(dāng)事人不得再次提出重審的請(qǐng)求，如有不服，只能提起行政訴訟。
（３）審查。它是針對(duì)已生效的行政行為，在法律規(guī)定的條件下，當(dāng)事人有權(quán)向有職權(quán)的大臣提出特別審查的請(qǐng)求。這一程序頗似訴訟法中的再審程序。根據(jù)西班牙１９５８年<<行政程序法>>第１２７條規(guī)定，下列行為可以被提起特別審查請(qǐng)求：
在作出行為時(shí)，由于案件資料本身的明顯的事實(shí)錯(cuò)誤；
出現(xiàn)了對(duì)案件的處理決定有重要價(jià)值，但在作出處理決定時(shí)不知道或當(dāng)時(shí)無(wú)法提供的資料；
在作出處理決定前后被法院明確判定為虛假的資料或證據(jù)，對(duì)這一處理決定起了根本性影響，但在作出處理決定前，利害關(guān)系人并不知道判決虛假資料或證據(jù)的宣告。
在失職、賄賂、暴力或其他欺騙情況下作出的處理決定，并已作為法院確定判決予以宣布的。
當(dāng)事人提起審查的期限為所不服的行政行為通知之日起四年內(nèi)提出。在其他情況下，期限應(yīng)為三個(gè)月，從發(fā)現(xiàn)資料或法院判決確定時(shí)起計(jì)算。
３、訴愿申請(qǐng)人
從上述規(guī)定中可以看出，訴愿申請(qǐng)人是受行政決定侵害的權(quán)利主體或者與其有直接利害關(guān)系的人，其他人沒(méi)有提出行政訴愿的權(quán)利和資格。這一規(guī)定基本上與各國(guó)法例一致，將訴愿申請(qǐng)人的范圍拓得太寬，不利于提高行政效率。
４、訴愿形式
訴愿應(yīng)當(dāng)采用書(shū)面形式提出，并寫(xiě)明：（１）申請(qǐng)人的姓名、住址；（２）地點(diǎn)、日期和署名；（３）投訴中心或下屬機(jī)構(gòu)；（４）特別規(guī)定所要求的其他專門事項(xiàng)。如果申請(qǐng)人在訴愿申請(qǐng)書(shū)中存在著判斷失誤，只要能從書(shū)面材料中推斷出真實(shí)性，那么，就不應(yīng)當(dāng)成為訴愿審理的障礙，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)受理和審理此申請(qǐng)。
５、訴愿受理
訴愿應(yīng)當(dāng)由作出行政決定的上一級(jí)機(jī)關(guān)受理，但是訴愿如是針對(duì)違反一般行為規(guī)定的行政行為的，應(yīng)當(dāng)向制定該規(guī)定的機(jī)關(guān)提出。
６、訴愿后果
訴愿審理機(jī)關(guān)受理申請(qǐng)后，并不產(chǎn)生停止執(zhí)行被訴愿的行政行為的法律后果。這一點(diǎn)與奧地利的規(guī)定正好相反。該法第１１６條規(guī)定：“除非有相反的規(guī)定情形，任何訴愿的提出均不得中止不服行政行為的執(zhí)行；但有權(quán)作出處理決定的當(dāng)局，執(zhí)行上述行為可能造成不能或難以補(bǔ)救的損害，或不服依據(jù)是本法第４７條規(guī)定的關(guān)于完全權(quán)利無(wú)效的某一原因時(shí)，可依職權(quán)或應(yīng)當(dāng)事人請(qǐng)求停止執(zhí)行。”也就是說(shuō)，西班牙在堅(jiān)持訴愿不停止執(zhí)行原則外，又允許若干法定例外的情形存在，這種法例與中國(guó)等國(guó)家相同。
７、訴愿審理
訴愿審理采用全面審查的原則，對(duì)申請(qǐng)人所提出的問(wèn)題，如利害關(guān)系人沒(méi)有異議，必須事先進(jìn)行聽(tīng)證。如受理對(duì)一般規(guī)定提出的訴愿，則必須廢除或修改此規(guī)定，但它不能妨礙執(zhí)行該規(guī)定所作出的確定的行為繼續(xù)存在。在這種情況，該訴愿的裁決應(yīng)當(dāng)在國(guó)家或官方公報(bào)上予以公布。在訴愿審理中，如存在著第三人，應(yīng)當(dāng)在任何情況下給他們提供訴愿的書(shū)面材料副本，以便在法律規(guī)定的期限內(nèi)，為其合法利益作適當(dāng)辯護(hù)。
由此可見(jiàn)，在西班牙１９５８年<<行政程序法>>中，行政救濟(jì)的特點(diǎn)之一在于它規(guī)定了多種的行政救濟(jì)的程序，分別適用不同的情況。這一規(guī)定對(duì)于保護(hù)公民的合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)說(shuō)是非常有利的。
然而，在１９９２年西班牙<<行政程序法>>中，行政救濟(jì)程序有了相當(dāng)大的改變，它設(shè)立了統(tǒng)一的行政救濟(jì)程序行政申訴。現(xiàn)分述如下：
１、一般規(guī)定
（１）目的與種類
對(duì)不結(jié)束行政程序及確認(rèn)不可能繼續(xù)某項(xiàng)程序或產(chǎn)生無(wú)自衛(wèi)能力的手續(xù)行為，利害關(guān)系人有權(quán)依法提起一般申訴。利害關(guān)系人反對(duì)其他程序行為，則必須提出引證，以便在結(jié)束程序的裁決中予以考慮，并在對(duì)同一裁決提出的行政申訴中反駁上述行為。
如行政事務(wù)具有特殊的要求，在某些情形或者部門范圍內(nèi)，在尊重本法在任何行政程序中都對(duì)公民和利害關(guān)系人所確認(rèn)的原則、保障及期限的情況下，并在集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)或者不受級(jí)別限制的特別委員會(huì)面前，，法律可以其他的反駁或要求的程序，包括和解、調(diào)解及仲裁程序代替一般申訴。
對(duì)一般行政法規(guī)不得通過(guò)行政程序提起行政申訴。如僅僅是因?yàn)槟骋话阈孕姓ㄒ?guī)不合法而對(duì)行政行為提出的申訴，可以直接向制定該法規(guī)的部門提出。
（２）行政程序結(jié)束和復(fù)議
可以結(jié)束行政程序的情況有：
第一，一般申訴的裁決；
第二，法律規(guī)定的反駁程序的裁決；
第三，缺少更高級(jí)別的行政部門的裁決，除非有法律作出相反的規(guī)定；
第四，法律或條件規(guī)定的行政部門的其他裁決。
對(duì)結(jié)束行政程序的裁決如出現(xiàn)下述“復(fù)議申訴”中（１）所列舉的情形之一的，只能進(jìn)行特別復(fù)議。
（３）提出申訴的要求
利害關(guān)系人提出申訴時(shí)必須載明如下內(nèi)容：
申訴人的姓名，進(jìn)行的媒介及通知的地點(diǎn)；
所申訴的行為及其反駁的理由；
地點(diǎn)、日期及申訴人的個(gè)人身份；
所要提交的部門、中心或行政單位；
特別規(guī)定的其他要求。
申訴人對(duì)申訴的認(rèn)定錯(cuò)誤，只要推斷出其真實(shí)屬性，不得成為受理的障礙。對(duì)結(jié)束行政程序的行政行為提出應(yīng)當(dāng)事先通知作出爭(zhēng)議行為的部門。
（４）申訴不中止行政行為的執(zhí)行
任何的申訴都不導(dǎo)致被申訴的行政行為的中止執(zhí)行的效力。除非法律有相反的規(guī)定。但是，有權(quán)裁決申訴的部門在事先充分合理地權(quán)衡中止被申訴的行政行為可能會(huì)對(duì)公共利益或者第三者造成的損害及被申訴行政行為直接效力對(duì)申訴者產(chǎn)生的損害后，如有下列情形之一者，都可以依職權(quán)或者依申訴人要求，中止被訴行政行為的執(zhí)行：
執(zhí)行可能造成不可能或者難以修復(fù)的損害；
反駁依據(jù)是法律規(guī)定的完全權(quán)利無(wú)效原因之一的。
如中止行政行為的申請(qǐng)遞交給有關(guān)職能部門３０天后，該部門還沒(méi)有作出明確裁決，則應(yīng)當(dāng)視為爭(zhēng)議的行政行為已被中止執(zhí)行。
（５）聽(tīng)證
當(dāng)必須考慮原始案件中所沒(méi)有列入的新的事實(shí)或資料時(shí)，應(yīng)告知利害關(guān)系人，以便其在不少于１０天、不多于１５天的期限內(nèi)提出引證，并提交認(rèn)為合適的資料或證據(jù)。如果在引證手續(xù)中申訴人可以，但又未提供有關(guān)事實(shí)、資料或引證，則在申訴裁決不得考慮上述內(nèi)容。
如果存在著其他利害關(guān)系人，則應(yīng)在任何情況下向他們提供申訴的抄件，以便在上述期限內(nèi)提出認(rèn)為合適的引證。
在上述規(guī)定下，申訴、報(bào)告及建議不具備新資料的特征，利害關(guān)系人在有爭(zhēng)議的裁決作出之前已經(jīng)提供給案件的申訴、報(bào)告及建議同樣不具備此特征。
（６）裁決
申訴的裁決可以全部或者部分同意、或者不同意申訴中提出的要求，也可以宣告申訴請(qǐng)求不予支持。
在有形式上瑕疵而認(rèn)為進(jìn)行實(shí)質(zhì)性裁決不合適時(shí)，應(yīng)當(dāng)命令程序?qū)⒊绦蚧厮莸借Υ盟霈F(xiàn)的程序某一階段，但確認(rèn)有瑕疵的行政行為有效的除外。
對(duì)申訴進(jìn)行裁決的部門應(yīng)決定程序提出的一切形式或者實(shí)質(zhì)問(wèn)題是否已經(jīng)由利害關(guān)系人引證。如果沒(méi)有，則事先應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取申辯。但是，裁決應(yīng)當(dāng)與申訴人抽提出的要求一致。
２、一般申訴
（１）目標(biāo)與期限
在申訴人根據(jù)作出可以被申訴的裁決或者行為的部門的上級(jí)，就該裁決或者行為提起申訴時(shí)，法院和化共行政機(jī)關(guān)工作人員的錄用部門應(yīng)當(dāng)視為從屬于任何其院長(zhǎng)和主席的當(dāng)局。
提出一般申訴的期限為一個(gè)月。期限已過(guò)但未提出申訴的，裁決應(yīng)當(dāng)視為已經(jīng)確定，但這并不妨礙利害關(guān)系人進(jìn)行特別復(fù)議申訴。
（２）可提起一般申訴的情形：
凡法律規(guī)定無(wú)效的或者可撤銷的行政行為，都可以成為提起一般申訴的原因。
（３）接受申訴的機(jī)關(guān)
申訴可以向作出爭(zhēng)議的行政行為或者有權(quán)裁決的部門提交。如果申訴已向作出爭(zhēng)議的行政行為的部門提出，該部門必須在１０天內(nèi)，連同其報(bào)告及完整的、整理好的案件復(fù)制件一并送交職能部門。作出被申訴行政行為的部門負(fù)責(zé)人對(duì)上述送交行為的履行直接負(fù)責(zé)。
（４）未確定的裁決
一般申訴自提交之日起三個(gè)月內(nèi)沒(méi)的作出裁決的，可視其未被受理，申訴人可以進(jìn)行其他程序。
３、復(fù)議申訴
（１）目標(biāo)與期限
在下列任何一種情形下，對(duì)終結(jié)行政程序的行為，或者沒(méi)有在期限內(nèi)提出行政申訴的行為，可以向作出上述行為的行政部門提出特別復(fù)議申訴：
在作出行政行為時(shí)即已犯了由案件本身的資料引起的事實(shí)上的錯(cuò)誤；
出現(xiàn)或者提供了對(duì)事務(wù)的裁決具有至關(guān)重要價(jià)值的資料，盡管是在裁決之后，但能顯示被訴裁決的錯(cuò)誤；
被法院在裁決之前或者之后判定為虛假的資料或者證據(jù)對(duì)該裁決起了根本性影響；
由失職、賄賂、暴力、欺騙陰謀或者其他應(yīng)受懲罰的行為導(dǎo)致的裁決，并根據(jù)法院判決已經(jīng)宣告。
在上述第一種情形下，特別復(fù)議程序應(yīng)當(dāng)在爭(zhēng)議裁決通知之日起四年內(nèi)提出，在其他情形下，期限為自知道或者自法院判定成為確定之后的三個(gè)月內(nèi)提出。
（２）期限及裁決
申訴應(yīng)當(dāng)符合一般申訴提起的要求。有權(quán)知道特別復(fù)議程序的部門不僅應(yīng)該對(duì)申訴的起源，而且應(yīng)對(duì)被申訴的行政行為所解決的問(wèn)題的實(shí)質(zhì)作出判決。
特別復(fù)議程序自提出申訴后三個(gè)月內(nèi)沒(méi)有作出裁決的，可視為未被受理，并應(yīng)采取行政糾紛司法管轄程序。
從西班牙１９９２年<<行政程序法>>所規(guī)定的行政救濟(jì)程序看，它更加有利于利害關(guān)系人通過(guò)行政救濟(jì)的途徑保護(hù)自身的合法權(quán)益。這是西班牙近幾十年民主制度發(fā)展的結(jié)果，符合行政程序法發(fā)展的總趨勢(shì)。
（四）德國(guó)
德國(guó)聯(lián)邦<<行政程序法>>第７９條規(guī)定：“除法律另有規(guī)定的外，針對(duì)行政行為的正式的法律應(yīng)急措施，適用行政法院條例和有關(guān)其施行的法規(guī)，其他情形下適用本法規(guī)定。”從此規(guī)定中可經(jīng)看出，德國(guó)聯(lián)邦<<行政程序法>>并沒(méi)有明確而詳盡地設(shè)定一個(gè)行政救濟(jì)程序，而僅作了上述一個(gè)原則規(guī)定，即德國(guó)行政法中異議審查制度。
異議審查制度是公民對(duì)行政主體的行政行為不服要求有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行審查的一項(xiàng)法律制度。公民異議審查的申請(qǐng)權(quán)有憲法依據(jù)，德國(guó)憲法第１７條規(guī)定：“任何人都有權(quán)單獨(dú)地或與他人聯(lián)名向相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和議會(huì)機(jī)構(gòu)提出書(shū)面的請(qǐng)求或訴愿。”然而，異議審制度僅僅是憲法規(guī)定申請(qǐng)權(quán)的一部分，如向議會(huì)提出請(qǐng)求所構(gòu)成的申訴制度是與異議審制度相并列的二種救濟(jì)方式，它與行政訴訟沒(méi)有任何聯(lián)系。
異議審制度的內(nèi)容是，異議人對(duì)行政主體所作出的行政行為不服時(shí)，可以在行政行為到達(dá)后的一個(gè)月內(nèi)，向受異議行政行為作出的機(jī)關(guān)的直接上級(jí)機(jī)關(guān)提出訴愿，該上級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在三個(gè)月內(nèi)作出決定。如果異議人對(duì)此決定仍然不服，則可以向行政法院提起行政訴訟。
根據(jù)德國(guó)<<行政程序法>>規(guī)定，當(dāng)事人在向行政法院提起撤銷之訴和承擔(dān)義務(wù)之訴前，必須經(jīng)過(guò)異議審查程序，否則，不得請(qǐng)求行政訴訟救濟(jì)。這一規(guī)定的精神與美國(guó)等國(guó)家所持的訴愿前置原則相同，旨在將行政爭(zhēng)議解決在行政程序中。
（五）日本
日本行政救濟(jì)程序不屬于其<<行政程序法>>的內(nèi)容，而是由單行的法律加以規(guī)定。日本模仿德國(guó)等大陸法律的傳統(tǒng)，先建立了與德國(guó)相近的行政訴愿制度，后又引入了美國(guó)法例，建立了頗有爭(zhēng)議的行政裁判所制度，并建立了頗有日本特色的苦情處理程序。在日本，廣義上的行政救濟(jì)制度應(yīng)當(dāng)不包括行政裁判和苦情處理程序。這里我們僅論述行政不服審查制度。
行政訴愿，日本稱之為行政不服審查，它是指公民和法人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為違法或不當(dāng)時(shí)，依法向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出請(qǐng)求，要求改變或撤銷該行政行為，有關(guān)行政機(jī)關(guān)依法對(duì)其進(jìn)行審查并作出裁決的一項(xiàng)法律制度。它是由１９６２年的<<行政不服審查法>>確立，具體又分為審查請(qǐng)求、異議申訴和再審查請(qǐng)求。
審查請(qǐng)求是向作出構(gòu)成不服申訴對(duì)象的行政行為的行政機(jī)關(guān)，或者與構(gòu)成不服申訴對(duì)象的不作為有聯(lián)系的行政機(jī)關(guān)以外的行政機(jī)關(guān)提出的一種訴愿。異議申訴是向作出構(gòu)成不服申訴對(duì)象的行政行為的行政機(jī)關(guān)或者與構(gòu)成不服申訴對(duì)象的不作為有聯(lián)系的行政機(jī)關(guān)提出的一種訴愿。再審查請(qǐng)求是指不服審查請(qǐng)求裁決后再次提出審查請(qǐng)求的一種訴愿。審查請(qǐng)求和異議申訴構(gòu)成了日本行政不服審查的基本內(nèi)容。
行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人作出行政行為后，應(yīng)當(dāng)告知其權(quán)利救濟(jì)的方法。依據(jù)<<行政不服審查法>>第５７條的規(guī)定，告知方法有以下幾種：
１、主動(dòng)告知。行政機(jī)關(guān)在作出可以提起不服審查的行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人告知本行政行為是否可以提起不服審查，在多少期限內(nèi)向何機(jī)關(guān)提出。
２、請(qǐng)求告知。當(dāng)事人以外的利害關(guān)系人可以就告知內(nèi)容向行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求告知，如果請(qǐng)求人要求以書(shū)面形式告知的，行政機(jī)關(guān)不得以口頭形式告知。
行政機(jī)關(guān)作出行政行為但不履行告知義務(wù)的，當(dāng)事人可以向作出該行政行為的機(jī)關(guān)提出不服申訴狀。如果行政機(jī)關(guān)告知錯(cuò)誤的，則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任：
１、因行政機(jī)關(guān)錯(cuò)誤告知而導(dǎo)致當(dāng)事人向無(wú)管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)提出不服審查請(qǐng)求時(shí)，該行政機(jī)關(guān)必須將請(qǐng)求作為正式案件來(lái)受理。
２、因行政機(jī)關(guān)錯(cuò)誤告知申訴期限而導(dǎo)致當(dāng)事人在錯(cuò)誤的期限內(nèi)提出不服審查請(qǐng)求的，應(yīng)當(dāng)視為申請(qǐng)有效、合法。
３、對(duì)可以提出異議申訴有行政行為，沒(méi)有告知可以提出異議申訴的，則審查請(qǐng)求中的異議申訴前置原則不予適用，這不影響當(dāng)事人直接提出審查請(qǐng)求。
行政訴愿程序由以下三部分組成：
１、訴愿提起。訴愿原則上書(shū)面形式提出。申請(qǐng)人與被訴愿的行政機(jī)關(guān)之間應(yīng)具有不服申訴的利益，這種利益可以是法律上的也可以事實(shí)上。訴愿提起的時(shí)限為６０天，自知道行政行為之日起第二天起計(jì)算。訴愿提出后，原則上不停止行政行為的執(zhí)行。但是，訴愿受理機(jī)關(guān)可以根據(jù)申請(qǐng)或依職權(quán)停止執(zhí)行被訴愿的行政行為。
２、訴愿審理。訴愿審理機(jī)關(guān)對(duì)訴愿申請(qǐng)認(rèn)為是合法的，應(yīng)當(dāng)受理。根據(jù)訴愿審理機(jī)關(guān)的要求，被訴愿的機(jī)關(guān)可以提出答辯書(shū)，申請(qǐng)人可以針對(duì)答辯書(shū)提出反答辯書(shū)。訴愿審理原則上采用書(shū)面形式進(jìn)行，但如有申請(qǐng)人提出要求的，應(yīng)當(dāng)給予口頭陳述意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。訴愿申請(qǐng)人和被訴愿申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)都可以就自已的主張?zhí)岢鲎C據(jù)資料，申請(qǐng)人還有權(quán)查閱被申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)所提出的證據(jù)資料。
訴愿審理機(jī)關(guān)可以根據(jù)申請(qǐng)或依職權(quán)要求證人陳述、進(jìn)行鑒定，要求出示物證，進(jìn)行勘驗(yàn)。另外，訴愿審理機(jī)關(guān)還可以運(yùn)用調(diào)查權(quán)，對(duì)包括申請(qǐng)人未訴及的事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查，把所得的資料作為裁決的基礎(chǔ)。
３、裁決與決定
經(jīng)過(guò)審理，訴愿審理機(jī)關(guān)可依據(jù)不同的情況分別作出不同裁決與決定。裁決適用于審查請(qǐng)求，而決定適用于異議程序的結(jié)果形式。裁決與決定有以下幾種形式：
（１）撤銷。對(duì)超過(guò)期限或者不合法的訴愿申請(qǐng)，可以作出撤銷裁決現(xiàn)決定。
（２）駁回。除不作為的異議申請(qǐng)外，被訴愿的行政行為合法、適當(dāng)?shù)模梢圆脹Q或決定，如果予以撤銷或廢除將嚴(yán)重危害公共利益的，可以裁決或決定駁回申請(qǐng)。
（３）容認(rèn)。容認(rèn)作為裁決或決定形式，可以分為三種情況：
被訴愿的行政行為違法或不當(dāng)，可裁決或決定撤銷該行政行為的部分或全部，并在堅(jiān)持禁止不利變更原則下對(duì)該行政行為給予變更。
被訴愿的事實(shí)行為違法或不當(dāng)，在審查請(qǐng)求中可以裁決下令廢除、變更；在異議申訴中以決定形式自行廢除、變更。在這里，禁止不利變更原則同樣適用。
被訴愿的不作為理由成立時(shí)，訴愿機(jī)關(guān)以裁決命令愛(ài)該當(dāng)不作為的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡快履行職責(zé)。
裁決或決定應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式進(jìn)行，并應(yīng)當(dāng)附記理由、署名。裁決、決定在送達(dá)申請(qǐng)人后生效，并對(duì)訴愿審理機(jī)關(guān)、被訴愿機(jī)關(guān)和申請(qǐng)人都有拘束力。
（六）意大利
意大利行政法理論并不發(fā)達(dá)，在其“行政程序法草案”中，我們可以看到意大利行政救濟(jì)程序的有關(guān)內(nèi)容：
１、一般原則
（１）告知救濟(jì)權(quán)利原則。它要求行政機(jī)關(guān)在作出所有影響當(dāng)事人權(quán)益，且可以提起訴愿的行政行為時(shí)，都應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人提起訴愿的機(jī)關(guān)名稱、時(shí)間，否則，訴愿期間不得開(kāi)始計(jì)算。依據(jù)行政機(jī)關(guān)的告知內(nèi)容，當(dāng)事人因此而延誤訴愿期間的，在任何時(shí)間內(nèi)都享有請(qǐng)求寬恕期間的權(quán)利。行政機(jī)關(guān)對(duì)告知錯(cuò)誤承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
（２）訴愿停止執(zhí)行原則。被訴愿的行政行為經(jīng)訴愿人申請(qǐng)，應(yīng)停止該行政行為的執(zhí)行。這個(gè)原則與其他國(guó)家的規(guī)定不同之處在于，在其他國(guó)家中，訴愿停止執(zhí)行意味著申請(qǐng)人一提出訴愿，該行政行為就應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生停止執(zhí)行的法律后果，而意大利的規(guī)定則要求申請(qǐng)人再行申請(qǐng)，否則該行政行為不停止執(zhí)行。
２、訴愿種類
（１）一般訴愿。一般訴愿是指向作出該行政行為的機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)提出的訴愿。訴愿由利害關(guān)系人提出，其期限應(yīng)從行政行為通知或告示時(shí)起或利害關(guān)系人完全知道該行政行為時(shí)３０天。受理訴愿的行政機(jī)關(guān)認(rèn)為本案不必利用職權(quán)將訴愿告知其他利害關(guān)系人的，應(yīng)當(dāng)指定期間要求申請(qǐng)人履行這一告知義務(wù)。如申請(qǐng)人不履行告知義務(wù)，應(yīng)當(dāng)停止訴愿的審理。其他利害關(guān)系人在得知訴愿望通知或告知之時(shí)起２０天內(nèi)在訴愿機(jī)關(guān)提出陳述書(shū)和有關(guān)證據(jù)。
訴愿提出后如經(jīng)過(guò)９０天訴愿機(jī)關(guān)仍未作任何決定的，申請(qǐng)人可向訴愿機(jī)關(guān)提出書(shū)面請(qǐng)求，催促其盡快作出訴愿決定。如經(jīng)過(guò)３０天后仍未見(jiàn)訴愿機(jī)關(guān)有任何決定的，則視為訴愿申請(qǐng)已被全部駁回。
對(duì)于無(wú)上級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政機(jī)關(guān)所為的行政行為，以及雖有上級(jí)機(jī)關(guān)但法律規(guī)定其為最終效力的行政行為，或者在法律上將事物處理權(quán)特定的、排他的委托下級(jí)機(jī)關(guān)而作出的行政行為不得提出訴愿。
（２）特別訴愿。特別訴愿適用于二種行政行為，其一，公共團(tuán)體和合議機(jī)關(guān)的行政行為；其二，各部長(zhǎng)作出的行政行為。前者適用于一般訴愿程序，后者由內(nèi)閣總理決定。
（３）非常訴愿。對(duì)于訴愿決定或者上級(jí)機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)訴愿而作出的行政行為，利害關(guān)系人可以該行政行為違法為由向共和國(guó)總統(tǒng)提出非常訴愿。就訴愿的實(shí)質(zhì)來(lái)說(shuō)，非常訴愿類似于對(duì)訴愿決定的再審。
非常訴愿應(yīng)當(dāng)在最終行政行為告知利害關(guān)系人或利害關(guān)系人知道該行政行為之時(shí)起１２０天內(nèi)提出，并在此期限內(nèi)，應(yīng)將提出非常訴愿的事實(shí)依司法訴訟中規(guī)定的方法和形式通知原行政行為的機(jī)關(guān)和其他利害關(guān)系人，同時(shí)，將訴訟書(shū)和通知書(shū)一并提交主管部。對(duì)其他利害關(guān)系人，為了使其可向?qū)徖頇C(jī)關(guān)（主管部）提出陳述書(shū)和有關(guān)證據(jù)，應(yīng)當(dāng)指定自通知非常訴愿之時(shí)起６０天內(nèi)行使此等權(quán)利。
主管部長(zhǎng)就當(dāng)在法定期限內(nèi)將對(duì)非常訴愿案件審理后的各種文書(shū)和記錄提交國(guó)家參事院征求意見(jiàn)。意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)依一般會(huì)議方式作成。對(duì)非常訴愿的決定，由總統(tǒng)基于主管部長(zhǎng)的建議作出，如總統(tǒng)認(rèn)為國(guó)家參事院的意見(jiàn)決定有所不當(dāng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)將案件交付內(nèi)閣審議。
自非常訴愿提起經(jīng)過(guò)一年，訴愿人未收到訴愿決定書(shū)的通知時(shí)，訴愿人可基于與非常訴愿相同的理由，向國(guó)家參事院起訴由國(guó)家參事院咨議部作出裁決。對(duì)非常訴愿決定不服的，當(dāng)事人還可以向國(guó)家參事院聲明不服。
（七）中國(guó)澳門地區(qū)
澳門<<行政程序法>>規(guī)定的行政救濟(jì)程序分為聲明異議和行政上訴。聲明異議應(yīng)當(dāng)向作出行政行為的本機(jī)關(guān)提出；而行政上訴應(yīng)當(dāng)向作出行政行為的機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)、或者向作出行政行為的機(jī)關(guān)所屬的合議機(jī)關(guān)，或者向授權(quán)的或轉(zhuǎn)授權(quán)的機(jī)關(guān)以及向?qū)ψ鞒鲂姓袨樾惺贡O(jiān)督權(quán)或監(jiān)管權(quán)的機(jī)關(guān)提出。行政上訴包括訴愿、不真正訴訟和監(jiān)督訴愿。提出聲明異議和行政上訴的理由是行政行為的違法或不當(dāng)，除非法律另有規(guī)定。
１、聲明異議
除有法律另有規(guī)定外，當(dāng)事人可對(duì)任何行政行為提出聲明異議，對(duì)聲明異議或行政上訴作出的決定不能提出聲明異議，但以有義務(wù)作出決定而不作出決定為依據(jù)而提出聲明異議的除外。
聲明異議應(yīng)當(dāng)自下列時(shí)間起１５天內(nèi)提出：（１）有關(guān)行政行為必須公布在<<澳門政府公報(bào)>>上的，自公布之時(shí)起；（２）有關(guān)行政行為不必公布而就該行政行為已作出通知的，自通知之時(shí)起；（３）屬于其他情況的，自利害關(guān)系人知道該行政行為之時(shí)起。
提出聲明異議后，對(duì)該行政行為的法律后果各國(guó)的規(guī)定要么不停止執(zhí)行，要么停止執(zhí)行，并在此基礎(chǔ)上允許若干例外，但是，澳門<<行政程序法>>的規(guī)定卻有自已的特點(diǎn)：
（１）如果聲明異議所針對(duì)的行政行為是不可以提起行政訴訟的，則產(chǎn)生中止該行政行為的效力。但是法律另有規(guī)定的，或者作出該行政行為的機(jī)關(guān)認(rèn)為不執(zhí)行該行政行為，將全嚴(yán)重?fù)p害公共利益的，不在此限。
（２）如果聲明異議所針對(duì)的行政行為是可以提起行政訴訟的，則不產(chǎn)生中止該行政行為的效力。但是法律另有規(guī)定的，或者作出該行政行為的機(jī)關(guān)依職權(quán)或應(yīng)利害關(guān)系人的請(qǐng)求，認(rèn)為立即執(zhí)行該行為將該行為的相對(duì)人造成不可或難于彌補(bǔ)的損害的，不在此限。
如利害關(guān)系人請(qǐng)求中止該行政行為的執(zhí)行，則應(yīng)從將有關(guān)卷宗呈交有權(quán)限作出決定的組織之日起５天內(nèi)，向該組織提出申請(qǐng)。在審查該請(qǐng)求時(shí)，應(yīng)當(dāng)核查是否有證據(jù)顯示利害關(guān)系人所陳述的事實(shí)的真實(shí)性；如果有此類證據(jù)，則應(yīng)當(dāng)命令中止該行政行為的執(zhí)行力。
提出聲明異議并不使上訴的期間中止及中斷，有權(quán)限的機(jī)關(guān)對(duì)聲明異議作出審查及決定的期間為１５天。
２、訴愿
凡是受其他機(jī)關(guān)等級(jí)權(quán)力拘束的機(jī)關(guān)所作出的一切行政行為，如法律不排除對(duì)此類行政行為提起訴愿的可能性，均可成為訴愿的標(biāo)的。由此可見(jiàn)，澳門<<行政程序法>>規(guī)定可以列入訴愿范圍的行政行為是很大的。這一概括式的規(guī)定，對(duì)保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益應(yīng)該重要意義的。
以被訴愿的行政行為是否可以提起行政訴訟，將訴愿分為必要訴愿和任意訴愿。必要訴愿的對(duì)象是不能提起行政訴訟的行政行為，而任意訴愿的對(duì)象則是可以提起行政訴訟的行政行為。任意訴愿所針對(duì)的行政行為在訴愿中仍然可以受到合法性和合理性審查。
提起訴愿的時(shí)間因訴愿的種類不同而異。在法律沒(méi)有其他規(guī)定時(shí)，必要訴愿的期間為３０天，而任意訴愿則與有關(guān)行政行為提起行政訴訟所規(guī)定的時(shí)間內(nèi)提出。
訴愿應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式提出，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)書(shū)中陳述訴愿所有依據(jù)，并將其他合適的文件附在該申請(qǐng)書(shū)之后。訴愿應(yīng)當(dāng)向作出行政行為的最高上級(jí)提出，但如作出決定權(quán)限已授予或轉(zhuǎn)授另外機(jī)關(guān)的，不在此限。訴愿申請(qǐng)書(shū)可以通過(guò)被訴愿的行政行為的機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)呈或直接呈交訴愿受理機(jī)關(guān)。
被訴愿的行政行為在訴愿提出后，其法律效力并不一致。在必要訴愿中，除法律另有規(guī)定外，或作出該行政行為的機(jī)關(guān)認(rèn)為不立即執(zhí)行該行政行為將嚴(yán)重?fù)p害公共利益的，則中止被訴愿的行政行為的效力。而任意訴愿則不中止被訴愿所針對(duì)的行政行為的效力。
當(dāng)事人所提出的訴愿申請(qǐng)，經(jīng)審查衣為有下列情況的，可以拒絕受理：（１）訴愿向無(wú)權(quán)限的機(jī)關(guān)提出的；（２）訴愿所針對(duì)的行政行為具有不可訴愿性；（３）訴愿人提出不正當(dāng)；（４）訴愿不在期間提出的；（５）出現(xiàn)了阻礙對(duì)訴愿進(jìn)行審理的事由。
訴愿機(jī)關(guān)在接受訴愿申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)通知如該訴愿理由成立時(shí)可能因此受到損害的人，以便能使他在１５天內(nèi)，針對(duì)訴愿請(qǐng)求及依據(jù)陳述自已的看法。在作出此通知或認(rèn)為不存在受到損害的人而不必通知后，訴愿機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)要求被訴愿的行政行為的機(jī)關(guān)在１５天內(nèi)對(duì)訴愿理由表明自已的觀點(diǎn)，并將這些觀點(diǎn)提交到訴愿機(jī)關(guān)。
如果在訴愿程序中取得的資料充分證明訴愿理由成立時(shí)，作出該被訴愿的行政行為的機(jī)關(guān)可以按訴愿人的要求廢除或變更被訴愿的行政行為，或者以另一行政行為代替它。這一規(guī)定類似于我國(guó)行政復(fù)議程序中允許被申請(qǐng)人改變、廢除具體行政行為的規(guī)定，給行政機(jī)關(guān)一個(gè)自我糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)。
訴愿機(jī)關(guān)可以不受訴愿申請(qǐng)人的請(qǐng)求范圍限制而確認(rèn)或廢止被訴愿的行政行為，除非法律有特別規(guī)定。如行政行為因程序違法而應(yīng)當(dāng)撤銷的，則訴愿機(jī)關(guān)可以作出撤銷或部分撤銷行政行為，并決定重新進(jìn)行程序或相關(guān)的補(bǔ)救措施。
如沒(méi)有法律作出特別規(guī)定的，訴愿機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在受理訴愿之日起３０天內(nèi)作出決定。如屬重新進(jìn)行程序或采取補(bǔ)救措施的，則在３０天的期間上最多延長(zhǎng)９０天。訴愿機(jī)關(guān)在法定期間內(nèi)不作出任何決定，則訴愿被視為已經(jīng)駁回。當(dāng)事人可以進(jìn)行下一個(gè)法律程序。
３、不真正訴愿
不真正訴愿是指一機(jī)關(guān)對(duì)屬于同一法人的另一機(jī)關(guān)行使的監(jiān)管權(quán)，即這兩個(gè)機(jī)關(guān)者并不具有行政等級(jí)關(guān)系，其中一機(jī)關(guān)向行使監(jiān)管權(quán)的機(jī)關(guān)所提出的訴愿。在法律有明文規(guī)定的情況下，也可以就合議制機(jī)關(guān)任何成員的行政行為，向合議制機(jī)關(guān)提起不真正訴愿。因此，不真正訴愿類似于一種準(zhǔn)訴愿，其實(shí)質(zhì)是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的一種自我監(jiān)督機(jī)制。
４、監(jiān)督訴愿
監(jiān)督訴愿是公法人外部的一種救濟(jì)手段。監(jiān)督訴愿的對(duì)象是受監(jiān)督或監(jiān)管的公法人所作出的行政行為。監(jiān)督訴愿應(yīng)當(dāng)由法律明文規(guī)定，但提起監(jiān)督訴愿卻具有任意性。如果法律沒(méi)有規(guī)定可對(duì)行政行為進(jìn)行適當(dāng)性監(jiān)督，則監(jiān)督訴愿只能針對(duì)行政行為合法性提出。在法律規(guī)定的范圍上，監(jiān)督機(jī)關(guān)可以變更或作出代替被監(jiān)督的行政行為的行政行為。
無(wú)論是不真正訴愿還是監(jiān)督上訴，其程序都可以適用正式的訴愿程序，但與其抵觸部分程序除外。
（八）中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)
臺(tái)灣模仿日本法例，在１９８０年頒布了單行的<<訴愿法>>，因而在公布的“行政程序法草案”中并不涉及到行政救濟(jì)程序。從其<<訴愿法>>所規(guī)定的內(nèi)容看，其訴愿程序主要是：
１、訴愿要件
訴愿要件的具備是當(dāng)事人提起訴愿的前提。根據(jù)<<訴愿法>>第1規(guī)的規(guī)定，訴愿要件是：
提起訴愿的主體是公民和法人以及非法人的團(tuán)體。行政機(jī)關(guān)對(duì)其上級(jí)機(jī)關(guān)作出的行政行為可以陳述不同的意見(jiàn)，不能提起訴愿。
訴愿望對(duì)象是中央或地方行政機(jī)關(guān)的行政處分。這里的行政處分是指“中央或地方機(jī)關(guān)基于職權(quán)就特定之具體事件所為發(fā)生公法上效果之單方行政行為。中央或地方機(jī)關(guān)對(duì)于人民依法申請(qǐng)之案件，在法定期限內(nèi)應(yīng)作為而不作為，致使損害人民之權(quán)利或利益者，視同行政處分。”[7]
申請(qǐng)人認(rèn)為被訴愿的行政處分違法或不當(dāng)，但不需要客觀上確認(rèn)這種違法或不當(dāng)?shù)氖聦?shí)存在。
申請(qǐng)人的合法權(quán)益必須受到違法或不當(dāng)行政處分的損害，或者這種已足夠可以認(rèn)定，且這種損害與行政處分有因果聯(lián)系。受間接影響的人不能提起訴愿。
訴愿申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)以法定形式提出。申請(qǐng)如不符合法定形式，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其補(bǔ)正。申請(qǐng)人在指定期間內(nèi)不補(bǔ)正的，即可給予駁回。
２、管轄
訴愿作為一種法律制度，其本身暗含了法律監(jiān)督的意義。在管轄上，這種監(jiān)督意義主要是通過(guò)層級(jí)制來(lái)體現(xiàn)的。臺(tái)灣<<訴愿法>>在管轄的規(guī)定上很有特色：
不服下一級(jí)機(jī)關(guān)作出的行政處分，以上一級(jí)機(jī)關(guān)為訴愿機(jī)關(guān)，或再訴愿機(jī)關(guān)；
不服省、市機(jī)關(guān)作出的行政處分，以中央主管部為訴愿機(jī)關(guān)；
不服中央部作出的行政處分，以原部和主管院為訴愿或再訴愿機(jī)關(guān)；
不服中央院作出的行政處分，以原院為訴愿機(jī)關(guān)或再訴愿機(jī)關(guān)。
另外，對(duì)于下個(gè)不同隸屬關(guān)系或不同層級(jí)機(jī)關(guān)共同作出的行政處分，應(yīng)漢向其共同的上級(jí)機(jī)關(guān)提起訴愿。
３、訴愿期間
訴愿應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出，否則不利提高行政效率。臺(tái)灣<<訴愿法>>規(guī)定，訴愿應(yīng)當(dāng)從機(jī)關(guān)的行政處分書(shū)或決定書(shū)送達(dá)到的次日起３０天內(nèi)提出；對(duì)于不作為的行政處分自該行政處分法定期限經(jīng)過(guò)后滿１０天的次日起３０天內(nèi)提出。訴愿申請(qǐng)人因不可抗力原因致使其逾期提出的，可向受理訴愿機(jī)關(guān)聲明理由，請(qǐng)求許可。訴愿申請(qǐng)人在法定期限內(nèi)向訴愿受理機(jī)關(guān)表示不服的，可視同已在法一期限內(nèi)提出了訴愿，但應(yīng)當(dāng)在３０天內(nèi)補(bǔ)送出訴愿書(shū)。
４、訴愿決定程序
訴愿決定程序由以下幾個(gè)步驟構(gòu)成：
（１）受理。訴愿機(jī)關(guān)在接到訴愿申請(qǐng)書(shū)后，應(yīng)當(dāng)就管轄權(quán)、申請(qǐng)形式和期限等作程序性審查，如認(rèn)為申請(qǐng)符合法定條件的，應(yīng)當(dāng)受理；不符合法定條件還可以補(bǔ)正的，應(yīng)當(dāng)要求申請(qǐng)人在指定的時(shí)間內(nèi)補(bǔ)正；如認(rèn)為不符合法定條件的，應(yīng)當(dāng)駁回。
（２）答辯。被訴愿機(jī)關(guān)在收到訴愿書(shū)副本次日起２０天內(nèi)，將答辯狀以及有關(guān)材料送達(dá)到訴愿機(jī)關(guān)。如果被訴愿機(jī)關(guān)不及時(shí)答辯，訴愿機(jī)關(guān)可以發(fā)信催辦；如訴愿機(jī)關(guān)逾期不答辯的，也不影響訴愿機(jī)關(guān)作出決定。
（３）調(diào)查。訴愿機(jī)關(guān)認(rèn)為必要時(shí)，可以自行或委托有關(guān)機(jī)關(guān)調(diào)查案件事實(shí)，并以調(diào)查所得的材料作出決定，不允許訴愿機(jī)關(guān)將案件發(fā)回原處分機(jī)關(guān)審查。
（４）書(shū)面審理。訴愿采用書(shū)面審理為原則，但訴愿機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要時(shí)，也可采用言詞審理。由于言詞審理屬非法定程序，所以訴愿申請(qǐng)人不得請(qǐng)求訴愿機(jī)關(guān)適用言詞審理程序。
（５）訴愿決定。訴愿機(jī)關(guān)應(yīng)在收到訴愿申請(qǐng)后次日起，在三個(gè)月內(nèi)作出決定；必要時(shí)可以適當(dāng)延長(zhǎng)一次期限，但不得超過(guò)二個(gè)月。有關(guān)延期事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)通知申請(qǐng)人。訴愿機(jī)關(guān)逾期不作出決定的，訴愿申請(qǐng)人有權(quán)直接向有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)提出再訴愿。訴愿決定書(shū)應(yīng)當(dāng)記有如不服決定的，可在收到?jīng)Q定書(shū)后次日起３０天內(nèi)向指明有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)提起再訴愿。
（６）訴愿處分不停止執(zhí)行原則。被訴愿的行政處分，除法律另有規(guī)定外，不因其訴愿而停止執(zhí)行，但原行政處分機(jī)關(guān)或訴愿機(jī)關(guān)在必要時(shí)也可依職權(quán)或依申請(qǐng)，作出停止該行政處分執(zhí)行的決定。
由于臺(tái)灣<<訴愿法>>采用二級(jí)訴愿制，因此，再審訴愿適用初次訴愿程序。這是臺(tái)灣行政救濟(jì)程序的特點(diǎn)之一。其第二特點(diǎn)是，采用行政訴訟訴愿前置原則，不允許當(dāng)事人有任何選擇的可能性。從立法者的主觀動(dòng)機(jī)看，顯然該法是想將行政爭(zhēng)議盡可能彌息在行政程序中。這種法制模式可能是受到了美國(guó)的影響。
三、中國(guó)行政救濟(jì)程序
（一）中國(guó)現(xiàn)行的行政救濟(jì)程序
中國(guó)現(xiàn)行的行政救濟(jì)程序即行政復(fù)議。它作為一種當(dāng)事人自已選擇的行政救濟(jì)手段，雖然在過(guò)去的幾年中也解決了不少行政爭(zhēng)議，但是，總體的效果并不理想。這也有法律上的因素，也有行政體制上的原因，因此，完善行政救濟(jì)程序是未來(lái)我國(guó)行政立法的一個(gè)重要內(nèi)容。
１、行政復(fù)議的概念和特征
行政復(fù)議是指行政相對(duì)人認(rèn)為行政主體作出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法請(qǐng)求復(fù)議機(jī)關(guān)依法定程序?qū)彶楸簧暾?qǐng)的具體行政行為是否合法、適當(dāng)，并作出復(fù)議決定的一種法律制度。
行政復(fù)議具有如下法律特征：
（１）行政復(fù)議審查的對(duì)象是具體行政行為
根據(jù)行政法學(xué)原理，行政主體作出的行政行為根據(jù)適用的對(duì)象和適用的時(shí)間不同，可以分為具體行政行為和抽象行政行為。前者如行政處罰、行政許可等行為，后者如制定和發(fā)布行政法規(guī)和規(guī)章等。行政復(fù)議不審查行政主體作出的抽象行政行為，行政相對(duì)人認(rèn)為抽象行政行為違法時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)憲法程序由有關(guān)國(guó)家行政機(jī)關(guān)或者權(quán)力機(jī)關(guān)依據(jù)憲法的規(guī)定解決。
（２）行政復(fù)議所處理的對(duì)象是行政爭(zhēng)議
行政爭(zhēng)議是行政主體在行政管理過(guò)程中因?qū)嵤┚唧w行政行為而與相對(duì)人發(fā)生的爭(zhēng)議，這種爭(zhēng)議的核心是該具體行政行為的合法性和適當(dāng)性。行政復(fù)議不解決行政機(jī)關(guān)以機(jī)關(guān)法人身份與其他民事主體發(fā)生的民事?tīng)?zhēng)議。如果行政主體以民事?tīng)?zhēng)議為對(duì)象而實(shí)施具體行政行為，則不是行政復(fù)議，而是行政調(diào)解或行政仲裁。
（３）行政復(fù)議以書(shū)面審查為主要形式
我國(guó)行政復(fù)議條例規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)復(fù)議實(shí)行書(shū)面復(fù)議制度，但復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為必要時(shí)，可以采取其他方式審理復(fù)議案件。從這一規(guī)定看，我國(guó)的行政復(fù)議審理形式是采用書(shū)面審理為主，其他審理形式為補(bǔ)充。采用書(shū)面形式審查被申請(qǐng)的具體行政行為，主要是基于行政效率的要求。只要當(dāng)行政復(fù)議案件重大、復(fù)雜，復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要采用其他審查方式時(shí)，可以采用如口頭審查等方式。
行政復(fù)議實(shí)質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)相對(duì)人合法權(quán)益受到違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為侵害時(shí)所提供的一種行政程序上的法律救濟(jì)手段。只要相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為違法或者不當(dāng)，侵犯了其合法權(quán)益的，即可提出行政復(fù)議。為此，行政復(fù)議條例規(guī)定，行政復(fù)議的目的為了維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法使職權(quán)，防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。
２、行政復(fù)議的基本原則
行政復(fù)議的原則是指在行政復(fù)議過(guò)程中必須始終貫徹遵循的行為準(zhǔn)則。凡能構(gòu)成行政復(fù)議原則的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)能夠反映出行政復(fù)議的特點(diǎn)，并對(duì)行政復(fù)議活動(dòng)能夠起到規(guī)范和指導(dǎo)作用。根據(jù)我國(guó)法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，行政復(fù)議的基本原則主要有：
（１）復(fù)議機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使復(fù)議權(quán)
行政復(fù)議機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政復(fù)議時(shí)，依法行使職權(quán)，不受其他機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的非法干涉。這一原則主要包括如下內(nèi)容：
第一，行政復(fù)議權(quán)只能由行政復(fù)議機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，其他任何機(jī)關(guān)都不得行使。這里的行政復(fù)議機(jī)關(guān)是由法律、法規(guī)明確規(guī)定的，非行政復(fù)議機(jī)關(guān)不得行使行政復(fù)議權(quán)。
第二，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不得無(wú)故拒絕受理行政相對(duì)人提起的屬于復(fù)議范圍的行政爭(zhēng)議，否則，行政相對(duì)人有權(quán)提起行政訴訟。
第三，行政復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行行政復(fù)議行為，不受其他機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的非法干涉。行政復(fù)議機(jī)關(guān)的一切復(fù)議活動(dòng)只服從法律。
第四，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使行政復(fù)議權(quán)，是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)而不是行政復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議機(jī)構(gòu)和工作人員獨(dú)立行使復(fù)議權(quán)。因?yàn)椋瑹o(wú)論是復(fù)議機(jī)構(gòu)還是復(fù)議機(jī)構(gòu)的工作人員，都沒(méi)有獨(dú)立對(duì)外行使權(quán)力的資格。行政復(fù)議權(quán)只能由行政復(fù)議機(jī)關(guān)以自已的名義對(duì)外行使。
（２）具體行政行為合法性審查
具體行政行為合法性審查原則要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理行政復(fù)議案件時(shí)，既要審查具體行政行為的合法性，也要審具體行政行為合理性，并作出相應(yīng)的復(fù)議決定。行政復(fù)議機(jī)關(guān)在處理行政行政處罰復(fù)議案件時(shí)，必須遵循這一原則。這一原則的具體內(nèi)容主要有：
第一，行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理行政復(fù)議案件必須以事實(shí)為依據(jù)。客觀事實(shí)是復(fù)議機(jī)關(guān)作出正確的復(fù)議決定的前提和基礎(chǔ)。這不僅要求復(fù)議當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)如實(shí)提供相關(guān)的證據(jù)，而更重要是復(fù)議機(jī)關(guān)必須審查被申請(qǐng)的具體行政行為是否有事實(shí)依據(jù)。對(duì)于缺乏事實(shí)依據(jù)的具體行政行為，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法加以變更、撤銷。
第二、行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)審查被申請(qǐng)的具體行政行為是否具有明確的法律規(guī)范的依據(jù)。如果有明確的法律規(guī)范的依據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步審查這種法律規(guī)范是否已經(jīng)失效，與其高一級(jí)的法律規(guī)范是否有抵觸，從而確保具體行政行為所依據(jù)的法律規(guī)范正確性。
第三，行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定必須具有法定依據(jù)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理案件的依據(jù)是法律、法規(guī)、規(guī)章以及上級(jí)行政機(jī)關(guān)依法制定和發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令，因此，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)上述依據(jù)作出行政復(fù)議決定。
（３）及時(shí)原則
及時(shí)原則作為一個(gè)效率原則，是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定的期限內(nèi)，盡快完成復(fù)議案件的審查，并作出相應(yīng)的決定。其主要內(nèi)容是：
第一，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守法定的期限，確保每個(gè)復(fù)議行為都能在法定期限內(nèi)完成。行政復(fù)議機(jī)關(guān)如違反法定時(shí)限實(shí)施行政復(fù)議行為，將產(chǎn)生對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)不利的法律后果。行政復(fù)議機(jī)關(guān)如在法定時(shí)限內(nèi)不能完成行政復(fù)議的，應(yīng)當(dāng)依法定程序延長(zhǎng)審理期限。
第二，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)促使復(fù)議當(dāng)事人遵守法定的時(shí)限。因?yàn)樾姓䦶?fù)議本身是要求以較高的行政效率來(lái)解決行政解議，而行政復(fù)議高效率的完成，也需要行政相對(duì)人的配合。因此，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的范內(nèi)有權(quán)要求行政相對(duì)人盡快完成與行政復(fù)議有關(guān)的行為，以利于行政復(fù)議機(jī)關(guān)及時(shí)處理行政復(fù)議案件。
（３）準(zhǔn)確原則
準(zhǔn)確原則，是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)被申請(qǐng)的具體行政行為，不僅應(yīng)當(dāng)審查其合法性，而且還要審查其合理性。確立這一原則的事實(shí)基礎(chǔ)是行政自由裁量權(quán)的客觀存在。現(xiàn)代行政管理中，行政自由裁量權(quán)已成為行政職權(quán)中不可缺少的內(nèi)容。離開(kāi)了行政自由裁量權(quán)，行政機(jī)關(guān)就無(wú)法完成行政管理的任務(wù)。但是，行政自由裁量權(quán)的廣泛存在也使行政行為的公正性難于得到保障。為此，作為一種行政救濟(jì)手段，在行政復(fù)議中，對(duì)被申請(qǐng)的具體行政行為的審查，行政機(jī)關(guān)不僅要考慮其合法性，而且還應(yīng)當(dāng)考慮其合理性。只有這樣才能真正保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。這一原則具有如下內(nèi)容：
第一，行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查被申請(qǐng)的具體行政行為既要采用合法性標(biāo)準(zhǔn)，也要考慮合理性要求。經(jīng)審查認(rèn)定被申請(qǐng)的具體行政行為不合法時(shí)，應(yīng)當(dāng)決定予以撤銷；對(duì)明顯不公的行政處罰應(yīng)當(dāng)予以變更。
第二，行政復(fù)議機(jī)關(guān)復(fù)議自由裁量權(quán)也應(yīng)當(dāng)遵守這一原則，以確保行政復(fù)議決定公正、合理。
（４）便民原則
便民原則，是指在復(fù)議程序中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法律允許的范圍內(nèi)，盡可能為當(dāng)事人，尤其是申請(qǐng)人提供必要的便利條件，以確保當(dāng)事人實(shí)現(xiàn)自已的復(fù)議目的。這一原則的主要內(nèi)容是：
第一，行政復(fù)議的法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)盡可能為申請(qǐng)人提供復(fù)議的各種便利條件，如實(shí)行一級(jí)復(fù)議制度，不向申請(qǐng)人收取復(fù)議費(fèi)用等。
第二，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定范圍內(nèi)，為當(dāng)事人提供進(jìn)行行政復(fù)議活動(dòng)的便利條件，如對(duì)不能提供書(shū)面申請(qǐng)的相對(duì)人，應(yīng)允許其以口頭形式向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請(qǐng)。
３、行政復(fù)議的受案范圍
行政復(fù)議的受案范圍是指行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法可以向行政復(fù)議機(jī)關(guān)請(qǐng)求重新審查的范圍。行政復(fù)議作為一種法律救濟(jì)的手段，由于行政復(fù)議機(jī)關(guān)和行政復(fù)議功能的有限性，不可能受理所有的行政爭(zhēng)議。因此，行政復(fù)議的受理范圍就必不可少。
我國(guó)行政復(fù)議的受案范圍是：
（１）對(duì)拘留、罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒(méi)收財(cái)物等行政處罰不服的。凡是行政主體作出的、影響行政相對(duì)人人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政處罰，行政相對(duì)人都可以提起行政復(fù)議。行政處罰的種類應(yīng)當(dāng)依據(jù)行政處罰法的規(guī)定。它是行政復(fù)議中最重的具體行政行為，行政處罰對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益影響是其他任何行政行為所不能比的，因此，必須給予行政救濟(jì)的法律保障。
（２）對(duì)限制人身自由或者對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施不服的。行政強(qiáng)制措施是行政主體對(duì)拒不履行法定義務(wù)或者違反法定義務(wù)的行政相對(duì)人實(shí)施的對(duì)其人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)直接有影響的一種具體行政行為，其目的是為了其他行政行為能夠更好地實(shí)施。如限制人身自由的扣留，對(duì)財(cái)產(chǎn)采取的查封、扣押、凍結(jié)等。
（３）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯法律、法規(guī)規(guī)定的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。任何一個(gè)合法從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的法人或者其他組織，它具有法定的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。這種權(quán)利是它進(jìn)行正常的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所必須的權(quán)利。行政主體對(duì)這種權(quán)利的侵犯，將直接影響到企業(yè)的財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此，法律允許企業(yè)對(duì)這種具體行政行為提起行政復(fù)議。如行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制企業(yè)合并，轉(zhuǎn)讓知識(shí)產(chǎn)權(quán)等。
（４）認(rèn)為符合法定條件申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的。許可證和執(zhí)照是行政相對(duì)人合法從事某種法律對(duì)一般人禁止的行為，行政相對(duì)人認(rèn)為自已符合法定條件而向行政主體申請(qǐng)?jiān)S可證或執(zhí)照時(shí)，行政主體拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的，可以得起行政復(fù)議申請(qǐng)。
（５）申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的。有時(shí)行政主體某些法定職責(zé)必須行政相對(duì)人申請(qǐng)，才能依法履行。如果對(duì)行政相保護(hù)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的申請(qǐng)，行政主體拒不履行或者不予答復(fù)的，行政相對(duì)人可以提起行政復(fù)議申請(qǐng)。
（６）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法頒發(fā)給撫恤金的。我國(guó)撫恤金是國(guó)家規(guī)定對(duì)某些死亡人員的家屬或者傷殘人員為了保障他們的基本生活而發(fā)放的一種費(fèi)用。有權(quán)享受撫恤金的人認(rèn)為行政主體沒(méi)有依法頒發(fā)撫恤金的，有權(quán)提起行政復(fù)議申請(qǐng)。
（７）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法要求履行義務(wù)的。行政相對(duì)人的義務(wù)必須由法律事先規(guī)定，行政主體不得在法律規(guī)定之外要求行政相對(duì)人履行義務(wù)，否則，行政相對(duì)人有權(quán)提起行政復(fù)議，如行政機(jī)關(guān)亂攤派、亂收費(fèi)等。
（８）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的。這概括性規(guī)定的意義是，凡不屬于上述幾種具體行政行為，只要侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益，行政相對(duì)人也可以提起行政復(fù)議申請(qǐng)。
（９）法律、法規(guī)規(guī)定可以提起行政訴訟或者可以申請(qǐng)復(fù)議的其他具體行政行為。
４、行政復(fù)議機(jī)關(guān)管轄
行政復(fù)議機(jī)關(guān)是指受理復(fù)議申請(qǐng)，依法對(duì)實(shí)體行政行為進(jìn)行審查并作出裁決的行政機(jī)關(guān)。受處罰人對(duì)行政處罰不服，應(yīng)當(dāng)向有復(fù)議管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。行政復(fù)議機(jī)關(guān)管轄的內(nèi)容是：
（１）凡是對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門的行政處罰不服的的復(fù)議，由同級(jí)人民政府或上一級(jí)主管部門管轄。如果屬于以下兩種情況的，由該行政機(jī)關(guān)的同一級(jí)人民政府管轄：一是上一級(jí)沒(méi)有相應(yīng)的主管部門的；二是法律、法規(guī)規(guī)定由人民政府管轄的。
（２）凡是對(duì)下列兩種行政處罰不服的復(fù)議，由作出行政處罰決定的原行政機(jī)關(guān)行使管轄權(quán)。一是對(duì)國(guó)務(wù)院各部委的行政處罰不服申請(qǐng)復(fù)議的，由作出行政處罰決定的部門管轄；二是對(duì)省、自治區(qū)、直轄市人民政府的行政處罰不服申請(qǐng)復(fù)議的，由作出行政處罰決定的省、自治區(qū)、直轄市人民政府管轄。
（３）凡是對(duì)兩個(gè)或兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)以共同名義作出的行政處罰決定申請(qǐng)復(fù)議的，由它們共同上一級(jí)行政機(jī)關(guān)管轄。這里“以共同的名義作出”行政處罰決定應(yīng)當(dāng)理解為共同簽署作出行政處罰決定。要實(shí)踐中，主要有兩種情形：一是隸屬于同一人民政府的兩個(gè)或兩個(gè)以上的工作部門共同作出行政處罰決定，應(yīng)當(dāng)由同一級(jí)人民政府管轄；二是兩個(gè)或兩個(gè)以上地方人民政府或者政府所屬工作部門共同作出行政處罰決定，應(yīng)當(dāng)由共同的上一級(jí)人民政府或共同的上一級(jí)主管部門管轄。
（４）凡是對(duì)法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政處罰不服申請(qǐng)復(fù)議的，由直接主管該組織的行政機(jī)關(guān)管轄。對(duì)委托的組織作出的行政處罰決定不服申請(qǐng)復(fù)議的，由委托的行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)管轄。
（５）凡是對(duì)縣級(jí)以上的地方人民政府的派出機(jī)關(guān)作出的行政處罰決定不服申請(qǐng)復(fù)議，由設(shè)立該派出機(jī)關(guān)的人民政府管轄。對(duì)人民政府的工作部門設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)根據(jù)法、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定以自已名義作出的行政處罰決定不服申請(qǐng)復(fù)議的，由設(shè)立該派出機(jī)構(gòu)的部門管轄。
５、行政復(fù)議程序
行政復(fù)議程序可分為申請(qǐng)、受理、審理和決定四個(gè)階段。這四個(gè)階段構(gòu)成了行政復(fù)議的程序。
（１）復(fù)議申請(qǐng)
復(fù)議申請(qǐng)是指行政相對(duì)人不服行政主體的具體行政行為而向復(fù)議機(jī)關(guān)提出要求撤銷或變更該具體行政行為的請(qǐng)求。由于行政復(fù)議是一種依申請(qǐng)的行政行為，因此，沒(méi)有行政相對(duì)人和申請(qǐng)，則不能啟動(dòng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理、審查程序。
第一，申請(qǐng)復(fù)議的條件。對(duì)行政處罰不服申請(qǐng)復(fù)議應(yīng)當(dāng)具備如下條件：
必須有符合條件的申請(qǐng)人。申請(qǐng)人必須是認(rèn)為具體行政行為直接侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織。在特殊情況下，申請(qǐng)人資格也會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)移，即有權(quán)申請(qǐng)復(fù)議的公民死亡的，其近親屬可以申請(qǐng)復(fù)議；有權(quán)申請(qǐng)復(fù)議的公民為無(wú)行為能力或者限制行為能力的，其法定代理人或以代為申請(qǐng)復(fù)議。有權(quán)申請(qǐng)復(fù)議的法人或者其他組織終止的，承受其權(quán)利的法人或其他組織可以申請(qǐng)復(fù)議。
必須有明確的被申請(qǐng)人。申請(qǐng)人在行政復(fù)議申請(qǐng)中必須指明被申請(qǐng)人，即作出行政處罰決定侵犯其合法權(quán)益的行政主體。沒(méi)有明確的被申請(qǐng)人，復(fù)議機(jī)關(guān)可以拒絕受理。如果復(fù)議機(jī)關(guān)受理后認(rèn)為被申請(qǐng)人不合格，則可依法予以更換。
必須有具體的復(fù)議請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)。復(fù)議請(qǐng)求是申請(qǐng)人申請(qǐng)復(fù)議所要達(dá)到有目的。它有三種情況：其一，是請(qǐng)求撤銷違法的具體行政行為決定；其二，是請(qǐng)求變更不適當(dāng)?shù)木唧w行政行為；其三，是請(qǐng)求責(zé)令被申請(qǐng)人賠償損失。同時(shí)，任何上種復(fù)議請(qǐng)求必須以一定的事實(shí)根據(jù)為基礎(chǔ)，否則，不可能得到復(fù)議機(jī)關(guān)的支持。
必須屬于受理復(fù)議機(jī)關(guān)管轄。復(fù)議管轄范圍是法定的，因此，申請(qǐng)人必須向有管轄權(quán)的復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請(qǐng)。復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)不屬于自已管轄的復(fù)議案件應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人向有管轄權(quán)的復(fù)議機(jī)關(guān)提起申請(qǐng)。
具備法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件。
第二，復(fù)議申請(qǐng)期限
申請(qǐng)人必須在法定期限內(nèi)提出復(fù)議申請(qǐng)，否則，申請(qǐng)人的申請(qǐng)權(quán)不再受法律保護(hù)，申請(qǐng)不會(huì)產(chǎn)生預(yù)定的法律效果。根據(jù)行政復(fù)議條例規(guī)定，相對(duì)人應(yīng)當(dāng)在知道行政處罰決定之日起１５天內(nèi)提出復(fù)議申請(qǐng)，法律、法規(guī)另有規(guī)守除外。因不可抗力或者其他特殊原因耽誤法定申請(qǐng)期限的，在障礙消除后的１０天內(nèi)，或以申請(qǐng)延長(zhǎng)。是否準(zhǔn)許，由有管轄權(quán)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定。
第三，復(fù)議申請(qǐng)形式。
提出復(fù)議申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)采用書(shū)面形式，即向復(fù)議機(jī)關(guān)遞交復(fù)議申請(qǐng)書(shū)。申請(qǐng)書(shū)應(yīng)當(dāng)裁明如下內(nèi)容：
申請(qǐng)人的姓名、性別、年齡、職業(yè)和住所，法人或者其他組織的名稱、住所和法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人的姓名、職務(wù)；
被申請(qǐng)人的名稱、地址；
申請(qǐng)復(fù)議的理由；
申請(qǐng)的年、月、日；
（２）復(fù)議申請(qǐng)的受理
復(fù)議機(jī)關(guān)在收到復(fù)議申請(qǐng)書(shū)后，依法應(yīng)當(dāng)在收到之日起１０天內(nèi)，對(duì)申請(qǐng)書(shū)進(jìn)行審查并作出如下決定：
第一，對(duì)于符合申請(qǐng)復(fù)議條件的，并沒(méi)有向人民法院提起訴訟的復(fù)議，依法應(yīng)當(dāng)決定受理；
第二，對(duì)于不符合申請(qǐng)復(fù)議條件的復(fù)議申請(qǐng)，依法決定不予受理，并告知其不予受理的理由；
第三，對(duì)于復(fù)議申請(qǐng)請(qǐng)求的內(nèi)容有欠缺的復(fù)議申請(qǐng)，依法決定發(fā)還申請(qǐng)人并限期補(bǔ)正。逾期不補(bǔ)正的，視為未申請(qǐng)。
（３）復(fù)議案件的審理
審理是復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)議案件的事實(shí)、證據(jù)、法律適用及爭(zhēng)論的焦點(diǎn)等進(jìn)行審查的過(guò)程。它是行政復(fù)議程序的關(guān)健階段。這一階段的主要內(nèi)容是：
第一，審理方式
復(fù)議采取書(shū)審理為主，其他方式為輔的審理方式。所謂書(shū)面審理是指復(fù)議機(jī)關(guān)僅就雙方所提供的書(shū)面材料進(jìn)行審查后作出決定的一種審理方式。這種審理方式較為簡(jiǎn)便，具有較高的效率，因而符合行政效率的要求。所謂“其他方式”，如開(kāi)庭審理，即復(fù)議機(jī)關(guān)傳喚申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人、證人等到場(chǎng)，通過(guò)雙方對(duì)爭(zhēng)議的事實(shí)、法律依據(jù)進(jìn)行質(zhì)證、辯論，由復(fù)議機(jī)關(guān)作出決定的審查方式。這種審查方式適用于案件較為復(fù)雜、影響較大的行政復(fù)議案件。
復(fù)議不得適用調(diào)解。即復(fù)議機(jī)關(guān)不能將調(diào)解作為復(fù)議的一個(gè)必經(jīng)程序，也不能以調(diào)調(diào)的方式結(jié)案。其原因在于行政復(fù)議不存在調(diào)解的基礎(chǔ)。調(diào)解必須以爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人能自由處分自已的實(shí)體權(quán)利的前提，而復(fù)議中作為被申請(qǐng)人的行政主體不能自由處分行政職權(quán)。
第二，審理依據(jù)。
行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理復(fù)議案件，必須以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章以及上級(jí)行政機(jī)關(guān)依法制定和發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令為依據(jù)。
第三，舉證責(zé)任。
在我國(guó)法律沒(méi)有對(duì)行政復(fù)議舉證責(zé)任作出蛤確規(guī)定前，根據(jù)行政復(fù)議的性質(zhì)和特點(diǎn)，可以參照行政訴訟中舉證責(zé)任的規(guī)定，即應(yīng)當(dāng)由被申請(qǐng)人承擔(dān)舉證責(zé)任，提供作出行政處罰決定的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)，以證明其所作出的行政處罰決定的合法性和合理性。
５、行政復(fù)議決定
對(duì)復(fù)議案件進(jìn)行審理后，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可根據(jù)不同情況分別作出不同的決定：
（１）維持決定。對(duì)被申請(qǐng)的行政處罰決定，復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為事實(shí)清楚、適用法律、法規(guī)和規(guī)章和具有普遍約束力的決定、命令正確、符合法定程序和權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依法作出維持該行政處罰決定的復(fù)議決定。
（２）補(bǔ)正決定。對(duì)被申請(qǐng)復(fù)議的行政處罰決定，復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為事實(shí)清楚、適用法律、法規(guī)、規(guī)章和具有普遍約束力的決定、命令正確，符合法定權(quán)限，但在程序上有欠缺的，應(yīng)當(dāng)依法作出補(bǔ)正的決定。
（３）履行決定。它主要發(fā)生在如下兩種情況：其一，被申請(qǐng)的行政主體拒不履行法定職責(zé)；其二，被申請(qǐng)人拖延履行法定職責(zé)。
（３）撤銷決定。對(duì)被申請(qǐng)復(fù)議的行政處罰決定，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查認(rèn)為具有如下情形之一的，應(yīng)當(dāng)依法作出撤銷決定，必要時(shí)，可以附帶作出重作行政處罰的決定：
主要事實(shí)不清的。如果被申請(qǐng)的具體行政行為的某些次要事實(shí)不清的，則不得成為撤銷決定的理由。
適用法律、法規(guī)、規(guī)章和具有普遍約束力的決定、命令錯(cuò)誤的。
違反法定程序影響申請(qǐng)人合法權(quán)益的。
超越職權(quán)或者濫用職權(quán)的。
（４）變更決定。對(duì)被申請(qǐng)復(fù)議的行政處罰決定，經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)審查認(rèn)為行政處罰決定明顯不當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)依法作出變更決定。
行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定后，應(yīng)當(dāng)依法送達(dá)當(dāng)事人。
（二）中國(guó)現(xiàn)行行政救濟(jì)程序的完善
中國(guó)現(xiàn)行行政救濟(jì)程序是行政訴訟程序的一個(gè)配套工程，在許多方面行政救濟(jì)程序幾乎就是行政訴訟程序的復(fù)制本，但在某些方面立法者可能為了區(qū)別這兩種程序的性質(zhì)而作了一些不同規(guī)定，恰恰是這些不同規(guī)定，使這個(gè)配套工程在實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生了諸多不一致的地方，從而影響了行政救濟(jì)程序的實(shí)效。
以行政法理透視我國(guó)現(xiàn)行的行政復(fù)議程序，結(jié)合其他國(guó)家和我國(guó)澳、臺(tái)地區(qū)的行政救濟(jì)立法，我認(rèn)為，至少存在如下缺陷：
１、關(guān)于國(guó)務(wù)院行使行政復(fù)議權(quán)的問(wèn)題。現(xiàn)行行政復(fù)議程序排除了國(guó)務(wù)院成為行政復(fù)議機(jī)關(guān)的可能性，一般認(rèn)為作為中央人民政府的國(guó)務(wù)院主要是從宏觀上領(lǐng)導(dǎo)所屬部門和地方各級(jí)人民政府的工作，對(duì)所屬部門和省級(jí)人民政府作出的具體行政行為引起的行政復(fù)議，由被申請(qǐng)人自已管轄更有利于行政爭(zhēng)議的解決。但是，根據(jù)現(xiàn)行憲法的規(guī)定，國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷各部委發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞鸵?guī)章，改變或者撤銷地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。[8]從這一規(guī)定看，憲法已經(jīng)賦予了國(guó)務(wù)院對(duì)所屬部門和省級(jí)人民政府具體行政行為的監(jiān)督權(quán)。在行政復(fù)議程序中規(guī)定國(guó)務(wù)院行政復(fù)議機(jī)關(guān)是有憲法依據(jù)的。而且，國(guó)務(wù)院有時(shí)也有可能作出可以被請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為。如水污染防治法第３８條第２款規(guī)定：“罰款由環(huán)境保護(hù)部門決定。責(zé)令企業(yè)事業(yè)單位停業(yè)或者關(guān)閉，由作出限期治理決定的地方政府決定；責(zé)令中央直屬管轄的企業(yè)事業(yè)單位停業(yè)或者關(guān)閉的，須報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。”這種批準(zhǔn)行為如果通過(guò)行政處罰決定到達(dá)受處罰人，國(guó)務(wù)院就成了與某一地方人民政府共同作出具體行政行為的行政主體。如發(fā)生這種情況，國(guó)務(wù)院本身就可以作為復(fù)議機(jī)關(guān)審查復(fù)議案件。將國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)列為行政復(fù)議機(jī)關(guān)也是有先例的，如西班牙。[9]
２、關(guān)于行政復(fù)議中的舉證責(zé)任問(wèn)題。行政復(fù)議就性質(zhì)而言，它具有司法性。從行政復(fù)議行為動(dòng)因上說(shuō)，它是一種依申請(qǐng)作出的具體行政行為。在一般情況下，依申請(qǐng)作出的具體行政行為應(yīng)當(dāng)由申請(qǐng)人負(fù)舉證責(zé)任，但行政復(fù)議行為不同一般的依申請(qǐng)作出的具體行政行為，它涉及到一個(gè)已經(jīng)存在的具體行政行為的合法性問(wèn)題。在這樣的情況下，如果由申請(qǐng)人負(fù)舉證責(zé)任，則行政復(fù)議就難以達(dá)到預(yù)期的目的。因此，我認(rèn)為，在行政復(fù)議中，舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)由被申請(qǐng)人承擔(dān)，即被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)對(duì)作出的具體行政行為的合法性、適當(dāng)性提供法律和事實(shí)依據(jù)。為確保行政復(fù)議的效率，復(fù)議機(jī)關(guān)在必要時(shí)也可以調(diào)查、收集證據(jù)。
３、關(guān)于行政復(fù)議程序問(wèn)題。現(xiàn)行行政復(fù)議程序是一種書(shū)面審查程序，而非公開(kāi)對(duì)質(zhì)程序。這種程序雖然確保了行政復(fù)議的效率，但其公正性方面的缺陷是顯而易見(jiàn)。因此，我建議，行政復(fù)議程序應(yīng)當(dāng)有條件地規(guī)定聽(tīng)證程序，即對(duì)于重大、復(fù)雜的行政復(fù)議案件，必須適用聽(tīng)證程序?qū)徖戆讣Ｖ挥袑?duì)事實(shí)清楚、影響不大或者當(dāng)事人放棄聽(tīng)證權(quán)的行政復(fù)議案件，才能適用書(shū)面審理程序。從目前世界各國(guó)行政程序立法狀況看，將聽(tīng)證適用于行政復(fù)議程序已為許多國(guó)家的行政程序法所接受。我國(guó)行政處罰法已規(guī)定了行政處罰的聽(tīng)證制度，它為行政復(fù)議程序采納聽(tīng)證制度提供了法律依據(jù)。
４、關(guān)于行政復(fù)議的依據(jù)問(wèn)題。目前行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理復(fù)議案件，是以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，以及上級(jí)行政機(jī)關(guān)依法制定和發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令為依據(jù)。如果行政復(fù)議機(jī)關(guān)依據(jù)規(guī)章和上級(jí)行政機(jī)關(guān)依法制定和發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令作出復(fù)議決定，在復(fù)議當(dāng)事人不服決定而向人民法院提起行政訴訟時(shí)，就與行政訴訟法產(chǎn)生了如下矛盾：其一，在行政訴訟中，規(guī)章僅僅是人民法院審理行政案件的參照依據(jù)，而且只參照具有法律、法規(guī)依據(jù)的規(guī)章。行政復(fù)議機(jī)關(guān)依據(jù)規(guī)章作出的復(fù)議決定，如果該規(guī)章沒(méi)有法律、法規(guī)依據(jù)，人民法院是否應(yīng)當(dāng)撤銷？其二，“上級(jí)行政機(jī)關(guān)依法制定和發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”在行政訴訟中根本沒(méi)有法律地位，對(duì)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)依據(jù)上級(jí)行政機(jī)關(guān)依法制定和發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令作出的復(fù)議決定，人民法院是否也應(yīng)以予撤銷？不解決這種矛盾，行政復(fù)議機(jī)關(guān)會(huì)陷入十分尷尬的境地。因此，人我建議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理復(fù)議案件依據(jù)法律、法規(guī)，參照有法律、法規(guī)依據(jù)的規(guī)章和上級(jí)行政機(jī)關(guān)依法制定和發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令，法律另有規(guī)定的除外。這主要是考慮到行政處罰法允許規(guī)章具有一定的行政處罰設(shè)定權(quán)。
５、關(guān)于違法法定程序具體行政行為的處理問(wèn)題。根據(jù)現(xiàn)行行政復(fù)議的有關(guān)規(guī)定，具體行政行為有程序上不足的，決定被申請(qǐng)人補(bǔ)正。如具體行政行為違反法定程序影響申請(qǐng)人合法權(quán)益的，決定撤銷，并可以責(zé)令被申請(qǐng)人重新作出具體行政行為。這與行政訴訟法第５４條也構(gòu)成了難于協(xié)調(diào)的矛盾。根據(jù)行政訴訟法第５４條規(guī)定，只要具體行政行為違反法定程序，法院就可以判決撤銷。如果行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)程序不足的具體行政行為決定補(bǔ)正，或?qū)`反法定程序但并沒(méi)有影響申請(qǐng)人合法權(quán)益的具體行政行為決定維持，當(dāng)事人因不服復(fù)議決定而提起行政訴訟后，人民法院應(yīng)當(dāng)如何處理？為解決這一矛盾，我建議，行政程序法應(yīng)當(dāng)作出與行政訴訟法相一致的規(guī)定。
無(wú)論行政復(fù)議是單獨(dú)立法還是納入統(tǒng)一的行政程序法典，上述行政復(fù)程序中存在的缺陷應(yīng)當(dāng)給予徹底解決。
[1]參見(jiàn)應(yīng)松年主編：<<行政法與行政訴訟法詞典>>，中國(guó)政法大學(xué)出版社1992版，第212頁(yè)。
[2]參見(jiàn)我國(guó)<<行政復(fù)議條例>>，第10條。
[3](美)伯納德．施瓦茨著：<<行政法>>，群眾出版社1986年版，第166頁(yè)。
[4](美)伯納德．施瓦茨著：<<行政法>>，群眾出版社1986年版，第374376頁(yè)。
[5]參見(jiàn)胡建淼著：<<十國(guó)行政法比較研究>>，中國(guó)政法大學(xué)出版社1993年版，第90頁(yè)。
[6]參見(jiàn)胡建淼著：<<十國(guó)行政法比較研究>>，中國(guó)政法大學(xué)出版社1993年版，第381頁(yè)。
[7]參見(jiàn)臺(tái)灣<<訴愿法>>，第2條。
[8]參見(jiàn)<<中華人民共和國(guó)憲法>>，第89條。
[9]參見(jiàn)西班牙<<行政程序法>>，第122條。
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