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第三章 行政程序法的形式分析
一、行政程序法的立法模式
立法模式是法律內(nèi)容載體的形式。由于立法模式的選擇關(guān)系到能否全面、正確地反映出法律的內(nèi)容，所以，立法模式經(jīng)常受到法學(xué)家的關(guān)注。當(dāng)一個國家要制定某項法律時，有時首先需要解決一個立法模式的問題，而這個問題往往會成為法學(xué)界一時紛爭的熱點(diǎn)。這一現(xiàn)象在世界立法史上并不少見。
１８世紀(jì)的歐洲在狂熱的理性主義支配下，人們普遍相信制定完整而系統(tǒng)的法典并非不可能。于是，１７９４年腓特烈大帝頒布了由１６０００條的<<普魯士民法典>>，１８０４年拿破侖頒布了２２８１條的<<法國民法典>>。然而，通過法典化這一立法模式頒行民法典，在德國卻受到了以薩維尼為代表的歷史法學(xué)派的強(qiáng)烈反對。薩維尼認(rèn)為：“對于法學(xué)家來說必須具備兩種精神，熟悉每全時代和每種法律形式細(xì)節(jié)的歷史精神；從每一個概念和每一個規(guī)則來看它和整體的生動關(guān)系與合作，即唯一真實(shí)和自然的關(guān)系的系統(tǒng)精神。１８世紀(jì)的法學(xué)家具有這兩種科學(xué)精神的極少，特別是哲學(xué)上一些膚淺的空論具有不良的影響。正確評價一個人所生活的時代是非常困難的：除所有預(yù)兆都不可靠外，精神工作仍落在科學(xué)的身上，因?yàn)橹挥形覀兊目茖W(xué)為了未來才能將其提到民族系統(tǒng)的行列中去。實(shí)際上，這種改進(jìn)幾乎還沒有動手去做，據(jù)此我否認(rèn)我們有編纂良好法典的能力。”[1]但實(shí)際上，薩維尼的觀點(diǎn)并未阻止德國在十九世紀(jì)未頒布統(tǒng)一的民法典。
在我國，這種立法事件并不少見。如在行政訴訟法制定過程中，是將行政訴訟作為一個特殊程序規(guī)定在民事訴訟法中還是制定獨(dú)立的行政訴訟法典也曾發(fā)生過爭議，目前我國法學(xué)界關(guān)于是否制定統(tǒng)一合同法和民法典的討論并未終結(jié)，立法機(jī)關(guān)也未見有實(shí)質(zhì)性的行動。
立法模式具有如下法律特征：
１、主觀性 立法模式并不是通過人們能動性所認(rèn)識的客觀實(shí)在性，而是人們基于表述法律內(nèi)容的需要而構(gòu)造的，用于反映法律內(nèi)容的一種法律形式。從各國立法情況看，法律形式有法典、單行法、判例法和習(xí)慣法等。不容否認(rèn)，一國法律形式的選定與該國的法律內(nèi)容應(yīng)該具有相當(dāng)密切的關(guān)系，但人的主觀因素有時仍然起決定作用，如美國在法律傳統(tǒng)上承繼英國，但它卻創(chuàng)制了世界上第一部成文憲法典；相反，法國成文法淵源流長，但它的行政法卻選擇了以判例法為主的法律形式。英國在二十世紀(jì)以后逐步擴(kuò)大制定法的立法范圍，從而使制定法的數(shù)量在其法律形式中的比例大大增加。這些法律事實(shí)充分說明了人們在立法過程中對立法模式選擇的主觀性。
２、形式性 立法模式是一種形式，因而它具有形而上學(xué)的意義。但是，立法模式并不因其的形式意義而為人們所忽視。在一個國家法治實(shí)現(xiàn)過程中，立法模式的選定往往是一個新的法律部門出生的契機(jī)。立法模式至少有以下不可輕視的理由：（１）相應(yīng)的立法模式可以更加妥善地表達(dá)相應(yīng)的法律內(nèi)容。立法模式依賴于法律內(nèi)容，但這種依賴關(guān)系并不是將立法模式視為只有復(fù)印機(jī)的功能。不同的立法模式可以反映同一法律內(nèi)容；同樣，不同的法律內(nèi)容可以通過同一立法模式，從而使確立的立法模式在法律制定和實(shí)施過程中產(chǎn)生最佳的法律效果。（２）不同的立法模式有時可以反映出不同的立法主體，進(jìn)而區(qū)分法律在一國法律體系中的等級效力，這有助于法律的貫徹實(shí)施，對于國家維護(hù)憲定的立法體制具有十分重要的意義。
３、可變性 立法模式會隨著社會的不斷發(fā)展而發(fā)生適應(yīng)的變化。作為一種形式，立法模式要恰如其分地反映所處的社會內(nèi)容，必須自覺地進(jìn)行不斷的自我調(diào)整，以適應(yīng)社會發(fā)展的需要。如我國曾以<<民法通則>>為核心，陸續(xù)頒布了不少單行的民事法律，但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步建立和發(fā)展，社會就產(chǎn)生了要用民法典的立法模式制定我國的民法典，以滿足調(diào)整日益復(fù)雜的民事法律關(guān)系的需要。
一般說來，立法模式可分為單一式和復(fù)合式。也有學(xué)者將立法模式稱為“法體模式”，并將法體模式分為統(tǒng)一法典模式、單行法律、法規(guī)模式和無獨(dú)立行政程序法而完全與實(shí)體法合體的模式。[2]行政程序立法單一模式是指制定一部統(tǒng)一、完整的法典，并將該法典的制定權(quán)交由國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)行使。這種立法模式否定了其它立法主體制定行政程序法的可能性。當(dāng)然，這種立法模式并不排除法定機(jī)關(guān)對行政程序法所作的法律解釋。行政程序立法的復(fù)合模式是通過多個單行法律，從不同方面規(guī)定行政程序法的內(nèi)容，從而形成一個內(nèi)部有機(jī)聯(lián)系的法律整體。比如，行政程序立法復(fù)合模式可以從行政立法、行政執(zhí)法和行政司法三個不同領(lǐng)域分別進(jìn)行立法；在行政執(zhí)法領(lǐng)域中可以分別進(jìn)行行政處罰、行政許可等單行立法。法理分析顯示，立法單一模式有利于法典內(nèi)部分子結(jié)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，從而形成一個內(nèi)容統(tǒng)一、結(jié)構(gòu)完善的整體法典。同時，它還有利于社會成員對法典的了解和掌握，且可以降低立法成本，提高立法效益。而復(fù)合式的立法模式則不具有上述優(yōu)點(diǎn)。況且，行政程序無論是適用于行政立法行為，還是行政執(zhí)法、行政司法行為，它們之間都存在一些共同遵守的行政程序規(guī)則，如聽證程序、回避程序等。如果運(yùn)用行政程序立法復(fù)合模式，則可能要重復(fù)其中的若干內(nèi)容，而在行政程序單一立法模式中，這些問題可以通過設(shè)立總則的立法方式給予解決。所以，在我國制定行政程序法立法模式選擇上，我傾向于制定統(tǒng)一的行政程序法典。
二、行政程序法的體例結(jié)構(gòu)
在各國行政程序法制化的進(jìn)程中，各種因素如政治與經(jīng)濟(jì)、傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)、法律與文化等交織影響，勢必會形成相異的行政程序法的體例結(jié)構(gòu)。值得指出的是，在各種不同的行政程序法體例結(jié)構(gòu)中，我們是無法評說它們各自的優(yōu)劣；只要這種行政程序法的體結(jié)構(gòu)所承載的內(nèi)容適應(yīng)該社會發(fā)展的需要，就應(yīng)是一種優(yōu)良的行政程序法的體例結(jié)構(gòu)。我們現(xiàn)在分析比較各國行政程序法的體例結(jié)構(gòu)，無非是為我國將來的行政程序立法提供一些可以借鑒的成功之道。
（一）美國
美國聯(lián)邦<<行政程序法>>于１９４６年６月１１日由第７９屆國會通過，１９６６年９月６日編入<<美國法典>>第五編“政府組織和雇員”一章。１９７８年第９５屆國會對其作了一次修訂。<<美國法典>>獨(dú)特的編輯方式也使聯(lián)邦<<行政程序法>>在體例結(jié)構(gòu)上頗有特點(diǎn)。
美國聯(lián)邦<<行政程序法>>的體例結(jié)構(gòu)如下：
第五編 政府組織和雇員
第五章 行政程序
第二節(jié) 行政程序
第５５１條 定義
第５５２條 公共情報、機(jī)關(guān)規(guī)章、裁決意見、裁決令、記錄和活動
第５５２條之一 有關(guān)個人檔案的保存
第５５２條之二 公開會議
第５５３條 規(guī)章的制定
第５５４條 裁決
第５５５條 附屬事項
第５５６條 審訊、審訊主持人權(quán)力和責(zé)任、舉證責(zé)任、證據(jù)、
作為裁決依據(jù)的案卷
第５５７條 初審裁決、結(jié)論、機(jī)關(guān)復(fù)議、當(dāng)事人的意見、
裁決內(nèi)容、案卷
第５５８條 實(shí)施制裁、裁決許可證的申請、中止、吊銷和終結(jié)
第５５９條 本法對其它法律的效力以及對今后的法律效力
第七章 司法復(fù)審
第７０１條 適用范圍、定義
第７０２第 復(fù)審權(quán)
第７０３條 訴訟形式和地點(diǎn)
第７０４條 可復(fù)審的行為
第７０５條 復(fù)審期間的救濟(jì)
第７０６條 復(fù)審范圍
第３１０５條 行政法官的任命
第７５２１條 對行政法官的處分
第５３７２條 行政法官
第３３４４條 細(xì)則：行政法官
第３１０５條 行政法官
美國聯(lián)邦<<行政程序法>>的體例結(jié)構(gòu)形式,對于我們來說確實(shí)是比較陌生的，因而更談不上接受這種法體例結(jié)構(gòu)，它與我們觀念上的法體例結(jié)構(gòu)相差太遠(yuǎn)。初次接觸這一法體例結(jié)構(gòu)的人們，對其可能會有一種零亂的感覺，從而阻卻一般的正常閱讀。但是，如果我們在耐心、細(xì)致地研讀了這一法體例結(jié)構(gòu)以后，可能會消除上述那種不良印象。實(shí)際上，美國聯(lián)邦<<行政程序法>>的核心是５１１５５９條，作為一部法典，它的內(nèi)容應(yīng)該說是比較完善的，其內(nèi)容所體現(xiàn)的行政程序內(nèi)容也是清晰的。該法第５５２條之一即是１９７４年的<<隱私權(quán)法>>，其第５５２條之二即是１９７６年的<<陽光下的政府法>>。這種法律編纂方式并沒有分解原有法典的內(nèi)容，反而使人感到原有的法典內(nèi)容更加充實(shí)、完善。該法第七章規(guī)定的司法復(fù)審，其內(nèi)容相當(dāng)于我國的行政訴訟法典。另外的五個法條內(nèi)容是有關(guān)行政法官的規(guī)定，頗如組織法的內(nèi)容。將行政訴訟的內(nèi)容規(guī)定在行政程序法中，這可能是我們無法所接受的，但是，在美國人的心目中，行政行為的實(shí)施與司法救濟(jì)的緊密聯(lián)系，用二部相對獨(dú)立的法典來作相應(yīng)的規(guī)定顯得不十分必要。值得我們注意的是，在美國聯(lián)邦<<行政程序法>>中的立法體例結(jié)構(gòu)中，有關(guān)“定義”的立法方式很值得我們借鑒。因?yàn)檫@種立法方法在很在程度上可以消除因?qū)φZ言有異解釋而產(chǎn)生的執(zhí)法困難。
（二）奧地利
奧地利<<行政程序法>>頒布于１９２５年７月。第二次世界大戰(zhàn)之后，奧地利國會對該法的個別條款進(jìn)行了修正后，于１９５０年５月２３日重新公布實(shí)施至今。
奧地利<<行政程序法>>的體例結(jié)構(gòu)如下：
第一篇 通則
第一章 官署
第二章 關(guān)系人及其代理人
第三章 官署與關(guān)系人間的往來
第四章 送達(dá)
第五章 期間
第六章 秩序罰和放肆罰
第二篇 調(diào)查程序
第一章 調(diào)查程序的目的及過程
第二章 證據(jù)
第三篇 裁決
第四篇 法律保護(hù)
第一章 訴愿
第二章 變更裁決
第三章 決定的義務(wù)
第五篇 費(fèi)用
第六篇 附則
應(yīng)該承認(rèn)，奧地利的<<行政程序法>>體例結(jié)構(gòu)對于我們來說是非常熟悉的，因?yàn)樗c我們的成文法體例結(jié)構(gòu)幾乎無異；與美國聯(lián)邦<<行政程序法>>相比，這種法體例結(jié)構(gòu)更容易為人們所接受。一個不能否認(rèn)的事實(shí)是，目前幾乎還沒有一個國家依照美國的立法體例結(jié)構(gòu)進(jìn)行本國的立法。奧地利的<<行政程序法>>的立法體例可以給人們留下一個整體、完善的法印象，其中證據(jù)的規(guī)定尤為引人注目。
（四）西班牙
西班牙于１９５８年７月３１日在１８８９年１０月１９日制定的行政程序法的基礎(chǔ)上重新公布了一部行政程序法，并于同年１１月１日起生效。這部<<行政程序法>>的體例結(jié)構(gòu)如下：
序編 本法的適用范圍
第一編 行政機(jī)構(gòu)
第一章 一般原則和管轄權(quán)
第二章 集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)
第三章 權(quán)限沖突
第四章 自行回避和申請回避
第二編 利害關(guān)系人
第三編 行政行為
第一章 一般原則
第二章 一般行為
第一節(jié) 行為的手續(xù)
第二節(jié) 效力
第三節(jié) 無效
第三章 期間和期限
第四章 信息和資料
第五章 文件的接收和登記
第四編 程序
第一章 開始
第二章 順序
第一節(jié) 手續(xù)
第二節(jié) 聯(lián)系與通知
第三章 審理
第一節(jié) 一般規(guī)定
第二節(jié) 報告
第三節(jié) 證據(jù)
第四節(jié) 利害關(guān)系人的聽證
第四章 終結(jié)
第一節(jié) 一般規(guī)定
第二節(jié) 裁決
第三節(jié) 申請的撤回和權(quán)利的放棄
第四節(jié) 失效
第五章 執(zhí)行
第五編 行政行為的審查
第一章 依職權(quán)的審查
第二章 行政訴愿
第一節(jié) 一般原則
第二節(jié) 上訴
第三節(jié) 重審
第四節(jié) 審查
第六編 特別程序
第一章 制定一般規(guī)定的程序
第二章 制裁程序
第三章 關(guān)于民事和勞動訴訟前的申訴
第一節(jié) 民事司法程序前的申訴
第二節(jié) 勞動司法程序前的申訴
附則
過渡性條款
１９９２年１１月２７日，西班牙在１９５８年行政程序法的基礎(chǔ)上重新修訂后公布了新的行政程序法，即<<西班牙公共行政機(jī)關(guān)及共同的行政程序法>>。[3]這部新法律在體例上有了不小的變化。
序編 關(guān)于適用范圍及總則
第一編 關(guān)于公共行政機(jī)關(guān)及其相互間的關(guān)系
第二編 關(guān)于公共行政機(jī)關(guān)的部門
第一章 總則及職能
第二章 集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)
第三章 回避與拒絕
第三編 關(guān)于利害關(guān)系人
第四編 關(guān)于公共行政機(jī)關(guān)的活動
第一章 總則
第二章 期間與期限
第五編 關(guān)于行政機(jī)關(guān)及行政行為
第一章 行政規(guī)定
第二章 行政行為的手續(xù)
第三章 行為的效力
第四章 無效及可撤銷性
第六編 關(guān)于行政程序的總規(guī)定
第一章 程序的開始
第二章 程序的按排
第三章 程序的審理
第一節(jié) 總規(guī)定
第二節(jié) 證據(jù)
第三節(jié) 報告
第四節(jié) 利害關(guān)系人的參與
第四章 程序的結(jié)束
第一節(jié) 總則
第二節(jié) 裁決
第三節(jié) 撤銷和放棄
第四節(jié) 失效
第五章 執(zhí)行
第七編 關(guān)于通過行政程序進(jìn)行行為審議
第一章 依據(jù)職權(quán)的審議
第二章 行政申訴
第一節(jié) 總則
第二節(jié) 一般申訴
第三節(jié) 復(fù)議的申訴
第八編 關(guān)于進(jìn)行民事和勞動訴訟前的申訴
第一章 總則
第二章 民事司法程序前的要求
第三章 勞動司法程序前的要求
第九編 關(guān)于處罰權(quán)
第一章 處罰權(quán)原則
第二章 處罰程序的原則
第十編 關(guān)于公共行政機(jī)關(guān)及其當(dāng)局和其他工作人員的責(zé)任
第一章 公共行政機(jī)關(guān)的財產(chǎn)責(zé)任
第二章 公共行政當(dāng)局及其工作人員的責(zé)任
補(bǔ)充規(guī)定之一至十一
過渡性規(guī)定之一
過渡性規(guī)定之二
廢除性規(guī)定
最后規(guī)定
西班牙<<行政程序法>>的體例結(jié)構(gòu)在本世紀(jì)９０年代以前它是世界上最龐大的，其所包容的法律條文多達(dá)１４６條。不過，與其它國家的行政程序法相比，它有一個顯著的特點(diǎn)，那就是其行政實(shí)體法的內(nèi)容占據(jù)了該法體例結(jié)構(gòu)的一部分空間，如行政機(jī)構(gòu)、行政行為等，這多少使人們感到稱之為行政程序法有名不符實(shí)。如果將美國聯(lián)邦<<行政程序法>>作為參照對象的話，我們或許可以看到大陸法系和英美法系在行政程序法理上的若干差異性。作為立法者，以如此龐大的體例結(jié)構(gòu)承載行政程序法，不僅需要有嫻熟的立法技術(shù)，更需要有一種類似于當(dāng)年拿破侖制定他的民法典時的信心和勇氣。西班牙<<行政程序法>>的體例結(jié)構(gòu)的形成可能與１９世紀(jì)歐洲大陸成文法典化運(yùn)動有關(guān)，盡管現(xiàn)行行政程序法建立在修訂前一部行政程序法的基礎(chǔ)上，但兩者之間的聯(lián)系是不會因此而完全斷絕。
（五）德國
德國現(xiàn)行行政程序法頒布于１９７６年５月２５日，１９７７年１月１日正式生效。 德國是大陸法系的代表國家之一，但它的行政程序法的體例結(jié)構(gòu)受十九世紀(jì)歐洲成文法典化運(yùn)動的影響并不大。其原因可能是與２０世紀(jì)以后成文法典的局限性日益表露有關(guān)。
德國<<行政程序法>>的體例結(jié)構(gòu)如下：
第一章 適用范圍、地區(qū)管轄、職務(wù)上的協(xié)助
第二章 行政程序的一般規(guī)定
第一節(jié) 行政程序的原則
第二節(jié) 期間、期日、恢復(fù)原狀
第三章 行政行為
第一節(jié) 行政行為的成立
第二節(jié) 行政行為的存在力
第三節(jié) 行政行為的時效
第四章 公法上的契約
第五章 特殊的行政程序
第一節(jié) 正式的行政程序
第二節(jié) 確定計劃的程序
第六章 法律應(yīng)急措施程序
第七章 名譽(yù)職之工作
第一節(jié) 名譽(yù)職之工作
第二節(jié) 委員會
第八章 終結(jié)規(guī)定
與西班牙<<行政程序法>>的體例結(jié)構(gòu)相比，德國<<行政程序法>>所承載的內(nèi)容相對少一些，且詳盡的程度也不如前者。兩國對行政行為的有關(guān)實(shí)體法內(nèi)容都作了詳盡的規(guī)定，這一點(diǎn)在奧地利、美國等行政程序法中是不存在的；而德國<<行政程序法>>中的“公法上的契約”、“名譽(yù)職之工作、委員會”等也是其它國家行政程序法中所未曾有過的一種重要法律制度。當(dāng)然在有些國家中，盡管行政程序法上沒有規(guī)定這一方面的內(nèi)容，但公法上的契約或稱行政合同的法律制度卻是客觀存在的，如美國行政法學(xué)家伯納德.施瓦茨在談到行政合同時所說的那樣，政府“起初還沒有職業(yè)公務(wù)，政府合同在經(jīng)濟(jì)中只占很小部分，政府福利幾乎還不存在，”但是現(xiàn)在這種合同形式“幾乎無處不有。”[4]它在為政府推行公共福利的主要形式。在我國經(jīng)濟(jì)體制改革中出現(xiàn)的如國有土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓合同、國有企業(yè)承包經(jīng)營合同和公共工程合同等，也屬于行政合同。如果有必要的話，也可以把行政合同的有關(guān)內(nèi)容納入我國將來的“行政程序法”中，以適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的需要。
（六）日本
日本在經(jīng)歷了漫長的行政程序立法的過程之后，排除了種種主客觀的障礙，終于在１９９３年１１月１２日頒布了現(xiàn)行行政程序法，并于１９９４年１０月１日正式實(shí)施。在行政程序法的體例結(jié)構(gòu)上，從其先后公布的幾個法案看，其立法體例結(jié)構(gòu)在總體上是呈由大到小發(fā)展的趨勢。
日本<<行政程序法>>的體例結(jié)構(gòu)如下：
第一章 總則
第二章 對申請的處分
第三章 不利益處分
第一節(jié) 通則
第二節(jié) 聽證
第三節(jié) 辯明機(jī)會的賦予
第四章 行政指導(dǎo)
第五章 申報
第六章 補(bǔ)則
附則
日本制定行政程序法前后共花了三十多年時間，其中１９６４年的“行政程序法草案”構(gòu)造了一個由３章１６８條組成的龐大體例結(jié)構(gòu)，但在１９９３年正式通過行政程序法中只有６章３８條。從其體例結(jié)構(gòu)上看，該法的核心內(nèi)容在于規(guī)范行政機(jī)關(guān)作出的不利益處分行為。另外，與其它國家相比，它又規(guī)定了頗具日本特色的“行政指導(dǎo)”。所謂行政指導(dǎo)，它是指“行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，通過向?qū)Ψ阶龉ぷ鳎诖龑Ψ綄?shí)施行政機(jī)關(guān)意圖的行為(作為或不作為)的行為形式。”[5]這種行政行為因具有勸導(dǎo)性而容易為行政相對人所接受，符合現(xiàn)代民主行政的需要。現(xiàn)代日本行政程序法在體例結(jié)構(gòu)上拋棄了原有草案件１６８條模式,顯得比較精巧，這可能與其所追求的行政效率有關(guān)，所以，只將與行政相對人合法權(quán)益有直接關(guān)系的行政行為納入行政程序法的調(diào)控范圍。
（六）中國澳門
中國澳門的法律制度受葡萄牙的影響是不言而喻的。大陸法系的法律傳統(tǒng)同樣也在中國澳門的法律制度中留下痕跡。這都可以在其行政程序法的體例結(jié)構(gòu)中找到一些證明材料。中國澳門<<行政程序法>>頒布于１９９４年７月４日，１９９５年３月１日正式生效。
澳門<<行政程序法>> 的體例結(jié)構(gòu)如下：
第一部分 一般原則
第一章 引則
第二章 一般原則
第二部分 主體
第一章 行政機(jī)關(guān)
第一節(jié) 一般性規(guī)定
第二節(jié) 合議機(jī)關(guān)
第三節(jié) 權(quán)限
第四節(jié) 授權(quán)及代理
第五節(jié) 管轄權(quán)、職責(zé)及權(quán)限沖突
第六節(jié) 公正無私之保障
第二章 利害關(guān)系人
第三部分 行政程序
第一章 一般原則
第二章 資訊權(quán)
第三章 通知
第四章 期間及延期
第五章 程序之開始
第一節(jié) 開始
第二節(jié) 臨時措施
第三節(jié) 預(yù)審
第四節(jié) 決定及其它消滅原因
第四部分 行政活動
第一章 規(guī)章
第二章 行政行為
第一節(jié) 行政行為之有效
第二節(jié) 行政行為之效力
第三節(jié) 行政行為之不完全有效
第四節(jié) 行政行為之廢除
第五節(jié) 行政行為之執(zhí)行
第三章 聲明異議及行政上訴
第一節(jié) 一般規(guī)定
第二節(jié) 聲明異議
第三節(jié) 訴愿
第四節(jié) 不真正訴愿及監(jiān)督上訴
第四章 行政合同
從澳門<<行政程序法>>的體例結(jié)構(gòu)中，我們可以看到它受西班牙<<行政程序法>>的立法體例的影響：龐大的體例結(jié)構(gòu)和比例不小的行政實(shí)體法的內(nèi)容。相比之下，日本<<行政程序法>>的體例結(jié)構(gòu)要單薄的得多，以致于可能會引起人們的懷疑：它能否擔(dān)當(dāng)起實(shí)現(xiàn)行政程序法的立法目的，能否發(fā)揮行政程序法的立法功能。澳門<<行政程序法>>作為近年的立法產(chǎn)物，以其它龐大的體例結(jié)構(gòu)是否在向人們展示這樣一種立法趨勢：即行政法的法典化。因?yàn)椋摲ㄓ昧艘粋�如此龐大的體例結(jié)構(gòu)，詳盡地規(guī)定了相當(dāng)一部分的行政實(shí)體法的內(nèi)容。如果它在今后的年月中能夠如期待順利的實(shí)施，則勢必會對其它國家行政程序立法產(chǎn)生相當(dāng)大的影響。
（七）意大利
意大利在１９５５年公布了一個行政程序法的草案。這個草案的體例看起來沒有如澳門行政程序法那么松散，給人以一種法律規(guī)定比較全面的印象。
意大利行政程序法草案的體例如下：
第一編 行政組織
第一章 機(jī)關(guān)的權(quán)限
第二章 單獨(dú)機(jī)關(guān)
第三章 合議機(jī)關(guān)
第二編 行政程序
第一章 程序的開始
第二章 程序的發(fā)展
第三章 程序的終結(jié)
第三編 行政行為
第一章 行政行為的形式
第二章 行政行為之效力
第三章 無效的行政行為
第四編 行政行為的再審查
第一章 依職權(quán)再審查
第二章 基于行政訴訟所為之再審查
從意大利這一行政程序法草案體例看，它首先解決了行政主體的問題。這一點(diǎn)與美國、奧地利、西班牙、澳門等行政程序法相同。這說明，行政主體問題不應(yīng)當(dāng)是實(shí)體法問題，沒有合格的行政主體，就不可能成立有效的行政行為。其次，意大利行政程序草案將行政程序分解為開始、發(fā)展和終結(jié)三個階段，并分別作出詳盡的規(guī)定。它不是為每一個具體的行政行為規(guī)定一套行政程序。這種立法既表現(xiàn)的行政程序法理論的發(fā)達(dá)，也體現(xiàn)了行政程序立法技術(shù)的成熟。如果為每一個具體行政行為專門規(guī)定一套行政程序，那么，行政程序必然是混亂不堪。第三，規(guī)定了行政行為的形式、效力等基本問題。任何行政行為都是通過一定的程序表現(xiàn)出來的，反之，程序的完善也會影響行政行為的成立、效力。因此，必須對行政行為的形式、效力等作出基本規(guī)定。第四，規(guī)定了行政行為的救濟(jì)程序。行政行為的救濟(jì)程序是相對人維護(hù)自身合法權(quán)益的基本保障，也是制約行政權(quán)力的重要手段。沒有這一方面的內(nèi)容，行政程序法在體例上就會顯得不甚完善。由此可見，意大利行政程序法草案在體例上的不少規(guī)定是比較科學(xué)的，值得我們借鑒。
（八）中國臺灣
中國臺灣在１９９１年公布了“行政程序法草案”。臺灣大學(xué)教授林紀(jì)東在本世紀(jì)７０年代曾組織專案組，對各國行政程法的有關(guān)問題進(jìn)行了專題比較研究，并草擬了“行政程序法草案”。１９９１年１２月，由翁岳生教授主持，臺灣大學(xué)法律學(xué)研究所執(zhí)行的“行政程序法之研究”專題組，公布了多達(dá)１４５條的“行政程序法草案。”
臺灣１９９１行政程序法草案體例如下：
第一章 總則
第一節(jié) 立法目的、定義及適用范圍
第二節(jié) 行政之一般法律原則
第三節(jié) 行政機(jī)關(guān)
第四節(jié) 行政程序之通則
第五節(jié) 聽證程序
第六節(jié) 送達(dá)
第二章 行政處分
第一節(jié) 行政處分之成立
第二節(jié) 意見表示與聽證程序
第三節(jié) 行政處分之公定力
第四節(jié) 行政處分中斷時效之效力
第三章 行政契約
第四章 法規(guī)命令與行政規(guī)則
第一節(jié) 法規(guī)命令
第二節(jié) 行政規(guī)則
第五章 行政計劃
第六章 行政指導(dǎo)
第七章 陳情
第八章 附則
從臺灣這一行政程序法草案的體例看，其所承載的內(nèi)容是相當(dāng)多的。除了一般行政程序法所應(yīng)當(dāng)具有的內(nèi)容外，它還包括：（１）行政契約。這相當(dāng)于我們所說的行政合同。（２）法規(guī)命令和行政規(guī)則。這相當(dāng)于我們行政法學(xué)中抽象行政行為，美國聯(lián)邦<<行政程序法>>中的制定規(guī)章。這部分內(nèi)容我們似通過立法法解決，而不規(guī)定在行政程序法中。（３）行政計劃。行政計劃具有內(nèi)部行政行為和抽象行政行為的性質(zhì)。如要規(guī)定在行政程序法中，應(yīng)當(dāng)充分考慮這一行為的特質(zhì)。（４）行政指導(dǎo)。臺灣行政程序法草案規(guī)定行政指導(dǎo)，顯然是從日本借鑒而來。如果不考慮行政指導(dǎo)在日本所產(chǎn)生的特定背景，這種借鑒的可行性是令人懷疑的。（５）陳情。這一制度似我們的行政申訴。依該草案第１３８條規(guī)定：“人民對于行政事務(wù)，有不滿、請求或者意見者，得向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出陳情。”這一制度作為行政救濟(jì)手段之一，對保護(hù)相對人合法權(quán)益具有重要的意義。
英國、法國雖然沒有統(tǒng)一的行政程序法典，但它們也制定了不少單行的行政程序法律，如英國１９４８年制定了<<行政法規(guī)法>>，１９５８年制定了<<行政裁判所與調(diào)查法>>。法國在１９７８年７月１７日制定了<<行政和公共關(guān)系法>>，１９７９年７月１１日制定了<<行政行為說明理由法>>和１９８３年１１月２３日制定的<<行政機(jī)關(guān)和使用者關(guān)系條例>>等。同時，英法兩國的法院還制定了大量有關(guān)行政程序的判例，與其成文的行政程序立法共同構(gòu)筑了該國的行政程序法律制度。由于上述國家或地區(qū)只有“行政程序法草案，”所以不列入本書的行政程序法體例結(jié)構(gòu)比較范圍，但這并不是說我們在比較研究中可以不看到它們的存在。
三、中國行政程序法的立法模式、體例結(jié)構(gòu)
關(guān)于我國“行政程序法”的立法模式問題，在法學(xué)界存在幾種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國應(yīng)當(dāng)著手制定統(tǒng)一的“行政程序法典，”其理由是：“統(tǒng)一的行政程序法典能更好地規(guī)范行政主體行政職權(quán)的行使，控制行政權(quán)的濫用，從而更好地保護(hù)行政相對人的權(quán)益。分散的獨(dú)立的行政程序法律法規(guī)不能在整個行政領(lǐng)域確定的統(tǒng)一的、體現(xiàn)現(xiàn)代民主、法治精神和效率原則的程序規(guī)范和制度，．．．．．．此外，從我國法制目前的進(jìn)展情況分析，也完全具備條件制定統(tǒng)一的行政程序法典，更不要說有許多外國行政程序統(tǒng)一法典立法的現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可供參考借鑒。”[6]也有學(xué)者在提及我國正在擬制行政程序法通則之后，認(rèn)為“行政程序法的內(nèi)容，較為一致的意見是：它是通則不是法典，只規(guī)定共同原則、共同程序等，而且應(yīng)司法化色彩濃一些。行政強(qiáng)制、行政處罰、行政監(jiān)察、行政復(fù)議等程序以單行法律、法規(guī)規(guī)定。是否包括行政指導(dǎo)程序，意見不一；是否包括其它行政程序，也各有已見。”[7]還有一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，目前法典式的行政程序立法模式并不適合中國的國情，我們可以先制定一些單行的行政程序法律、法規(guī)，待實(shí)施一段時間后再編纂法典。我本人也曾經(jīng)持這一觀點(diǎn)。[8]經(jīng)過多年的思考，我認(rèn)為上述第一種觀點(diǎn)是很有道理的。因此，我贊同我國應(yīng)制定統(tǒng)一的行政程序法典。
１９９６年７月８日至１２日，中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會在福建省廈門市召開了主題為“行政程序立法的理論與實(shí)踐”的研討會。在這次研討會上，應(yīng)松年教授和馬懷德博士提出了我國“行政程序法”的一個體列結(jié)構(gòu)，其內(nèi)容是：
第一章 行政程序通則
第一節(jié) 行政程序法的目的、適用范圍
第二節(jié) 行政程序的基本原則
第三節(jié) 行政程序的基本制度：回避、說明理由、聽證
第二章 行政組織及管轄、協(xié)助及當(dāng)事人
第一節(jié) 職權(quán)法定原則
第二節(jié) 管轄
第三節(jié) 執(zhí)法協(xié)助
第四節(jié) 程序當(dāng)事人及代理人
第五節(jié) 期間與送達(dá)
第三章 行政行為及設(shè)定
第一節(jié) 行為的一般要求
第二節(jié) 效力：成立、生效、無效
第三節(jié) 行政行為的設(shè)定權(quán)限：許可、收費(fèi)、行政強(qiáng)制
第四章 行政程序
第一節(jié) 調(diào)查程序
第二節(jié) 行政計劃程序
第三節(jié) 受益處分程序
第四節(jié) 不利處分程序
第五節(jié) 強(qiáng)制程序
第六節(jié) 執(zhí)行程序
第五章 行政合同程序
第六章 附則
這個行政程序法的體例，我認(rèn)為至少存在著如下不足：
１、該體例沒有考慮在行政程序中應(yīng)占有極其重要地位的證據(jù)制度。沒有證據(jù)的證明作用，任何最精致的行政程序也不可能發(fā)揮其預(yù)設(shè)的功能。英美法系國家在行政程序法中并沒有更多地規(guī)定證據(jù)制度，其原因是它們有統(tǒng)一的證據(jù)法可以援引。大陸法系國家因沒有統(tǒng)一的證據(jù)法，所以不少國家的行政程序法中均規(guī)定了比較詳盡的行政程序證據(jù)制度。我國至今也沒有統(tǒng)一的證據(jù)法，訴訟程序法中的證據(jù)制度也是由三部訴訟法分別作出規(guī)定。行政程序法中的證據(jù)制度究竟應(yīng)當(dāng)援引何種證據(jù)制度，至今也沒有權(quán)威性的規(guī)定或者具有充分說服力的理論依據(jù)。這個問題應(yīng)當(dāng)由行政程序法來解決。
２、行政合同理論在我國還是相當(dāng)薄弱的，行政程序法在這樣的理論基礎(chǔ)規(guī)定行政合同的程序，那必然影響行政合同制度的實(shí)際效用。從目前的司法和行政實(shí)踐看，行政合同與民事合同的邊際界線并不清晰，一些根據(jù)行政法理論可判定為行政合同引起的法律爭議，仍然是由人民法院的經(jīng)濟(jì)庭審理，如土地有償轉(zhuǎn)讓合同等。而人民法院的行政庭卻無權(quán)過問。不從行政法理上將行政合同與民事合同嚴(yán)格加以區(qū)別，并為實(shí)踐所接受，在行政程序法規(guī)定行政合同程序的條件是不成熟的。
３、行政程序有沒有必要分設(shè)調(diào)查等六個各不相同的程序。不同的行政行為具有各自的特點(diǎn)，在行政程序上確實(shí)也應(yīng)當(dāng)有所不同。但是，任何行政行為無論具有多大的特殊性，其基本的程序應(yīng)當(dāng)是相同的，如事先向相對人說明作出行政行為的理由，事中聽取相當(dāng)人的意見，事后告知相對人不服行政行為的救濟(jì)權(quán)利等。行政程序法不能遷就各個行政行為的特殊性而為其專門規(guī)定一套行政程序。否則，行政程序法不僅在具體條文的表述上出現(xiàn)互相重復(fù)性，也不可能窮盡各種行政行為的行政程序。因此，該體例中的第四章是值得商榷的。
關(guān)于我國行政程序法的體例結(jié)構(gòu)，我認(rèn)為可以考慮以下內(nèi)容
第一章 總則
第一節(jié) 立法目的、適用范圍等
第二節(jié) 基本原則和基本制度
第二章 管轄
第一節(jié) 級別管轄
第二節(jié) 地域管轄
第三節(jié) 管轄權(quán)沖突及其解決程序
第三章 行政主體
第一節(jié) 行政機(jī)關(guān)
第二節(jié) 法律、法規(guī)授權(quán)組織
第四章 當(dāng)事人
第一節(jié) 當(dāng)事人的權(quán)利能力和行為能力
第二節(jié) 委托代理
第五章 行政行為
第一節(jié) 行政行為的成立
第二節(jié) 行政行為的有效條件
第三節(jié) 行政行為的無效與撤銷
第六章 證據(jù)
第一節(jié) 證據(jù)的一般規(guī)則
第二節(jié) 證據(jù)的收集與審查
第三節(jié) 證據(jù)的種類
第七章 期間與送達(dá)
第八章 程序
第一節(jié) 程序的一般規(guī)則
第二節(jié) 程序的開始
第三節(jié) 聽證
第四節(jié) 程序的終結(jié)
附則
[1](德)薩維尼著：<<論當(dāng)代立法和法理學(xué)的使命>>，載<<西方法律思想史資料選編>>，北京大學(xué)出版社1988年版，第536537頁。
[2]參見姜明安：<<我國行政程序立法模式選擇>>，<<中國法學(xué)>>1995年第6期。
[3]參見由許可祝、陳平譯：<<西班牙公共行政機(jī)關(guān)及共同的行政程序法>>，<<行政法學(xué)研究>>１９９６年第１期和第２期。
[4](美)伯納德．施瓦茨著，<<行政法>>，群眾出版社1986年版，第200201頁。
[5](日)室井力主編：<<日本現(xiàn)代行政法>>，中國政法大學(xué)出版社1995年版，第150頁。
[6]姜明安：<<我國行政程序立法模式選擇>>，<<中國法學(xué)>>1995年第6期。另外，羅豪才等主編的<<行政法學(xué)>>(中國政法大學(xué)出版社1989年版，第257頁)中也持這一觀點(diǎn)。
[7]王連昌主編：<<行政法學(xué)>>，中國政法大學(xué)出版社1994年版，第137頁。
[8]章劍生著：<<行政程序法學(xué)原理>>，中國政法大學(xué)出版社1994年版，第9395頁。
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