□ 本報(bào)記者 林振強(qiáng)
“在中國(guó)，公路收費(fèi)站到底是在為誰(shuí)收費(fèi)？”幾年前，美國(guó)《紐約時(shí)報(bào)》在一篇文章中發(fā)出這樣的疑問(wèn)。“收費(fèi)站比服務(wù)站多，過(guò)路費(fèi)比燃油費(fèi)貴”的狀況，并未徹底改變；關(guān)于“公路收費(fèi)站到底為誰(shuí)收費(fèi)”的追問(wèn)，似乎至今也沒(méi)有明確答案。
    不過(guò)，在這個(gè)春天，公路收費(fèi)過(guò)高的問(wèn)題又一次引發(fā)關(guān)注，而呼喚公路收費(fèi)政策改革的聲音，也變得比以往更加強(qiáng)烈。
公路收費(fèi)亂象
“10萬(wàn)公里”和“70%”，這兩個(gè)數(shù)字使中國(guó)公路收費(fèi)狀況顯得十分尷尬——有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，世界各國(guó)收費(fèi)公路總長(zhǎng)約14萬(wàn)公里，其中10萬(wàn)公里在中國(guó)，占總公里數(shù)的70%。另?yè)?jù)了解，世界上采取收費(fèi)公路政策的國(guó)家和地區(qū)約有60多個(gè)，但我國(guó)收費(fèi)路段和車(chē)輛通行費(fèi)遠(yuǎn)高于世界其他國(guó)家。為什么這樣呢？
    二十多年來(lái)，我國(guó)高速公路從無(wú)到有，非高速公路也如雨后春筍般出現(xiàn)。公路里程能夠快速增長(zhǎng)，與我國(guó)1984年開(kāi)始實(shí)施的“貸款修路、收費(fèi)還貸”建設(shè)模式分不開(kāi)。在山東理工大學(xué)副教授楊光杰看來(lái)，在當(dāng)年缺少資金的情況下，這種模式為國(guó)內(nèi)公路發(fā)展提供了資金幫助，起到了推動(dòng)作用，而現(xiàn)在則發(fā)生了“異化”——收費(fèi)站多如牛毛，收費(fèi)時(shí)限漫長(zhǎng)。
    據(jù)全國(guó)乘用車(chē)市場(chǎng)信息聯(lián)席會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)楊再舜介紹，根據(jù)國(guó)家審計(jì)署對(duì)高速公路的審計(jì)報(bào)告測(cè)算，全國(guó)收費(fèi)公路超過(guò)19萬(wàn)公里，僅國(guó)家正式批準(zhǔn)的收費(fèi)站有6000多個(gè)，平均30公里就有一個(gè)收費(fèi)站。在一些地區(qū)，有的收費(fèi)站相距僅10公里左右。而按照規(guī)定，非封閉式收費(fèi)公路的同一主線(xiàn)上，相鄰收費(fèi)站的間距不得少于50公里。
    根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，國(guó)內(nèi)收費(fèi)公路目前有兩種：一種是“政府還貸公路”，一種是“經(jīng)營(yíng)性公路”，法律法規(guī)并沒(méi)有從總額上限制這兩種公路的收費(fèi)，只是規(guī)定了各自的收費(fèi)期限。政府還貸公路的收費(fèi)期限，最長(zhǎng)不超過(guò)15年，中西部省份最長(zhǎng)不超過(guò)20年；而經(jīng)營(yíng)性公路的收費(fèi)期限，最長(zhǎng)不超過(guò)25年，中西部省份最長(zhǎng)不超過(guò)30年。
    2007年，在國(guó)家審計(jì)署發(fā)布的2006年度審計(jì)工作報(bào)告中，中國(guó)收費(fèi)公路違規(guī)收費(fèi)、超期收費(fèi)成為一個(gè)突出問(wèn)題。其中貴陽(yáng)市的一條公路，建設(shè)投資3196萬(wàn)元中，銀行貸款約1500萬(wàn)元，但該公路被勒令停收前，收取的通行費(fèi)已高達(dá)6371萬(wàn)元，是貸款的4倍多。2008年，國(guó)家審計(jì)署在另一份報(bào)告中指出，北京機(jī)場(chǎng)高速、山東濟(jì)青高速等12省(市)的35條經(jīng)營(yíng)性公路，收費(fèi)期限過(guò)長(zhǎng)，獲取的通行費(fèi)收入高出投資成本至10倍以上。其中京石高速在由還貸公路“變性”為經(jīng)營(yíng)性公路之后，總收費(fèi)年限長(zhǎng)達(dá)42年。而首都機(jī)場(chǎng)高速公路的收費(fèi)時(shí)限可能會(huì)更長(zhǎng)。
    首都機(jī)場(chǎng)高速公路由北京市與交通部于1993年合資修建，前者使用市財(cái)政資金，后者則以投入車(chē)輛購(gòu)置附加費(fèi)的方式出資，這兩項(xiàng)均為國(guó)家財(cái)政出資。當(dāng)初立項(xiàng)時(shí)，被確定為“政府收費(fèi)還貸公路”，貸款全部還清后應(yīng)停止收費(fèi)。但建成收費(fèi)3年多后，機(jī)場(chǎng)高速被轉(zhuǎn)為上市公司在香港上市，同時(shí)重新核定30年收費(fèi)期限。該公路的性質(zhì)“自覺(jué)”轉(zhuǎn)為“經(jīng)營(yíng)性公路”，而且還將路權(quán)劃撥給國(guó)有企業(yè)首都高速公路發(fā)展有限公司，由該公司進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理，獨(dú)享這條公路的收費(fèi)利益。
    法律法規(guī)被漠視，“貸款修路，收費(fèi)還貸”模式已成為各地公路收費(fèi)的主要借口，但其收支、還貸、經(jīng)營(yíng)模式等狀況都不透明，實(shí)際上成為某些地方的斂財(cái)工具。
推高物流成本
    據(jù)介紹，國(guó)內(nèi)公路在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上，也顯得十分混亂，有些按照公路里程、有些按照車(chē)輛載重、有的按座位數(shù)。總的來(lái)看，全國(guó)各地、各省的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)都不一樣。許多地區(qū)實(shí)行本省、本地的車(chē)可以辦年票或月票，因此，外地車(chē)輛長(zhǎng)途過(guò)境貨運(yùn)或客運(yùn)就更吃虧，繳費(fèi)更多。收費(fèi)站眾多、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)混亂，直接受害的無(wú)疑是國(guó)內(nèi)物流業(yè)。
    最新數(shù)據(jù)顯示，2010年中國(guó)物流總費(fèi)用占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比重為18%左右，運(yùn)輸費(fèi)用占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值9%以上，分別高出發(fā)達(dá)國(guó)家80%和50%。公路通行費(fèi)用可占據(jù)物流企業(yè)運(yùn)營(yíng)總成本的三分之一，這成為目前國(guó)內(nèi)物流業(yè)成本居高不下的原因之一。
    “由于物流企業(yè)多是全國(guó)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)，除了燃油成本外，過(guò)路過(guò)橋費(fèi)已成為企業(yè)主要成本之一。”北京錦倫物流總經(jīng)理王天旭介紹說(shuō)。“物流企業(yè)為了節(jié)省費(fèi)用，有時(shí)寧可繞道選擇不收費(fèi)的公路。”王天旭坦言，從北京到上海的運(yùn)輸，跑一次折合成一天的成本就高達(dá)7000元。這中間的費(fèi)用包括車(chē)輛的折舊、駕駛員的工資、油費(fèi)和過(guò)路費(fèi)等。而燃油費(fèi)和過(guò)路費(fèi)所占的費(fèi)用在這7000元中算是大頭，占60%到70%。
    面對(duì)巨大的輿論壓力，公路收費(fèi)政策改革出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)。今年1月，交通運(yùn)輸部副部長(zhǎng)翁孟勇對(duì)外表示，收費(fèi)公路政策隨著發(fā)展，也暴露出一些缺陷，對(duì)收費(fèi)的相關(guān)政策需要進(jìn)一步規(guī)范、完善。
    隨后，交通運(yùn)輸部綜合司副司長(zhǎng)蔡玉賀進(jìn)一步透露，目前交通運(yùn)輸部正在考慮將收費(fèi)公路標(biāo)準(zhǔn)降低，交通部正在研究公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和體系，現(xiàn)行收費(fèi)公路最高收費(fèi)年限的30年標(biāo)準(zhǔn)可能會(huì)延長(zhǎng)，同時(shí)收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)將下降。交通部正在研究?jī)蓚�(gè)體系：即高速公路等為主的收費(fèi)部門(mén)體系，以普通公路為輔的不收費(fèi)體系。
改革勢(shì)在必行
近十年來(lái)，我國(guó)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)快速發(fā)展，中國(guó)公路網(wǎng)已經(jīng)形成。建設(shè)公路（高速公路）的目的在于為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供基礎(chǔ)保障，為暢通物流和客流提供服務(wù)，當(dāng)一道道收費(fèi)戰(zhàn)架起無(wú)休止的收費(fèi)欄桿，阻塞了暢通的動(dòng)脈時(shí)，相關(guān)方面是否該給予及早調(diào)整？
    公路在建設(shè)完成后，后續(xù)的養(yǎng)護(hù)和管理到底需要多少費(fèi)用呢？由于信息的不透明，大眾往往不得而知。即使養(yǎng)護(hù)費(fèi)用高昂，那是不是必須通過(guò)收通行費(fèi)的方式來(lái)彌補(bǔ)呢？
    一些專(zhuān)家建議，國(guó)內(nèi)在公路養(yǎng)護(hù)方面可以向發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)習(xí)，例如在德國(guó)通過(guò)征收燃油稅，最終補(bǔ)貼高速公路建設(shè)、維護(hù)和保護(hù)環(huán)境。而在美國(guó)，僅靠燃油稅并不能解決公路建設(shè)。于是，調(diào)升汽車(chē)牌照稅、建立基金、買(mǎi)賣(mài)股票、私人籌資、銷(xiāo)售債券、加大非法駕駛的懲罰金額等方式，便成為美國(guó)各州公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)的資金來(lái)源之一。在美國(guó)，大部分公路都是免費(fèi)通行，尤其在西部和南部，基本上看不到收費(fèi)站。
    其實(shí)，美國(guó)收費(fèi)公路的演變，也經(jīng)歷過(guò)與中國(guó)類(lèi)似的情形，先是由私人建設(shè)的收費(fèi)公路，到了20世紀(jì)，美國(guó)大部分收費(fèi)公路開(kāi)始由國(guó)家接管，公路上的收費(fèi)站逐步取消。
調(diào)整細(xì)節(jié)待定
    國(guó)內(nèi)普通公路為輔的不收費(fèi)體系，似乎已讓人看到一些端倪。
    根據(jù)交通運(yùn)輸部信息顯示，2010年年底，中國(guó)已經(jīng)在17個(gè)省全部取消了政府還貸的二級(jí)公路收費(fèi)站點(diǎn)，撤銷(xiāo)站點(diǎn)1723個(gè)，總里程9萬(wàn)公里。盡管相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)表示，將來(lái)要全部取消二級(jí)公路收費(fèi)。不過(guò)，推行免費(fèi)的力度似乎仍要加大，因?yàn)榻刂?009年，全國(guó)二級(jí)及以上高等級(jí)公路收費(fèi)里程為42.52萬(wàn)公里。這說(shuō)明目前收費(fèi)的公路里程仍然十分大。
    對(duì)于高速公路等為主的收費(fèi)部門(mén)體系，目前存在著許多不確定。人們更加關(guān)心，如果實(shí)行“延時(shí)限、降標(biāo)準(zhǔn)”的話(huà)，標(biāo)準(zhǔn)又將如何確定呢？
    有專(zhuān)家分析，目前收費(fèi)公路最長(zhǎng)的年限是30年，延長(zhǎng)至90年甚至100年，那么收費(fèi)將降到目前的三分之一以下。也就是說(shuō)，中國(guó)高速公路收費(fèi)將有三分之二的下行空間，將大大降低高速通行費(fèi)用和物流成本。
    但也有人并不贊同這樣的方式，他們認(rèn)為即使高速公路收費(fèi)時(shí)間真的從30年延長(zhǎng)到90年，大大延長(zhǎng)了高速公路的還貸時(shí)間，勢(shì)必會(huì)造成融資成本的增加。表面看起來(lái)，收費(fèi)降低使人們好處，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，羊毛出在羊身上，多出來(lái)的利息還得由公眾來(lái)承擔(dān)。因此，收費(fèi)站“晚撤”不如“早撤”。
    盡管，具體方案未定，但實(shí)行“延時(shí)限、降標(biāo)準(zhǔn)”的可能性似乎更大。早在2010年11月，在全國(guó)第十七次高速公路管理工作研討會(huì)上，交通部公路局路網(wǎng)管理處處長(zhǎng)吳春耕就透露，“交通運(yùn)輸部將建立更加完善的收費(fèi)公路收費(fèi)年限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制”，并表示今后可能會(huì)允許到期的高速公路按“低費(fèi)率、長(zhǎng)年限”和“以路養(yǎng)路”的原則繼續(xù)收費(fèi)。許多分析人士認(rèn)為，以前延長(zhǎng)收費(fèi)時(shí)限的討論都在公路行業(yè)內(nèi)部進(jìn)行，而這次來(lái)自官方的表態(tài)，可能會(huì)為公路延長(zhǎng)收費(fèi)打開(kāi)了一扇大門(mén)。
    主管部門(mén)之所以會(huì)認(rèn)同“延時(shí)限、降標(biāo)準(zhǔn)”的方式，顯然也有著更多的考慮。據(jù)吳春耕透露，“十二五”期間，國(guó)內(nèi)高速公路行業(yè)將面臨五大問(wèn)題，即養(yǎng)護(hù)管理任務(wù)更加艱巨，迎來(lái)公路集中養(yǎng)護(hù)高峰期；建養(yǎng)資金供需矛盾突出，后十年資金年均缺2380億元；安全應(yīng)急保障壓力凸顯，日承運(yùn)超1億人、災(zāi)害頻發(fā)；管理服務(wù)水平亟待提高，堵車(chē)升級(jí)、信息服務(wù)需求；節(jié)約與環(huán)保的要求更高，急需轉(zhuǎn)變養(yǎng)護(hù)作業(yè)方式。這順利解決這五大問(wèn)題，無(wú)一不需要資金的支持。