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關于《人民法院案件質量評估指數編制辦法（試行）》的理解與適用

http://www.keyu888.com.cn　 2013-6-23 9:53:05　 來源：人民法院報

    最高人民法院《人民法院案件質量評估指數編制辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）于2013年5月29日由最高人民法院2013年第1次院長辦公會議通過，于2013年7月1日開始實施。正確理解與適用《辦法》，對于科學開展人民法院案件質量評估工作，具有重要意義。

     一、起草《辦法》背景和目的

     為進一步完善人民法院案件質量評估體系，最高人民法院研究室結合全國法院近年來評估工作運行情況，就評估指數的編制方法進行了深入研究，并于2012年8月在重慶召開座談會，邀請評估工作開展較好的法院就相關問題進行討論。會后，研究室根據討論意見對起草的《辦法》進行了修改，并下發通知征求全國部分高級人民法院的意見，在充分吸收各地意見的基礎上制定了本《辦法》�！掇k法》是正式開展案件質量評估工作以來，在《關于開展案件質量評估工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）框架下，制定的第一個關于評估工作的操作性文件，是評估制度的重要組成部分，《辦法》將和未來其他相關操作性、細則性文件如評估數據的核查辦法、評估報告的發布辦法等一起，形成完備的案件質量評估制度體系。

    制定《辦法》的具體目的主要包括以下兩個方面：一是提高人民法院案件質量評估指數編制的透明度和公開性，讓各級法院更加明晰地理解、運用評估指數，方便進一步深入開展評估工作。二是規范和引導各級法院樹立正確的司法政績觀，形成科學的評估理念，合理運用評估指標，從而杜絕一些地方存在的唯指標論等不良現象。辦法中有關指標滿意區間、指標警示區間、指數區間等內容的規定，都體現著明顯的約束和導向功能，使評估制度更具科學性。

     二、《辦法》的主要內容

     人民法院案件質量評估體系的實體部分主要是由指標體系、權數體系、指標的無量綱化方法、指數的合成方法構成�！吨笇б庖姟芳捌涓郊�已經基本解決了指標體系和權數體系的確定問題�！掇k法》的制定主要圍繞后兩個問題即無量綱化方法和合成方法進行展開�！掇k法》共12條，其中指標滿意區間的確定和調整、三級指數的生成方法等內容主要是實現如何利用功效系數法對三級評估指標進行無量綱化，解決不同性質指標的可比性問題；二級指數和三級指數的合成方法等內容主要是如何利用加權算術平均法和加權幾何平均法，將三級指數合成公正指數、效率指數、效果指數以及案件質量評估綜合指數。

     （一）關于指標和指數的含義

     《指導意見》中的指標既包括三級指標，也包括二級指標和一級指標，《辦法》中所稱指標僅指人民法院案件質量評估體系中的三級指標。其中，人民法院普遍追求的指標較優值稱為指標滿意值，普遍不允許出現的指標較差值稱為指標不滿意值，由滿意值和不滿意值構成的指標取值范圍稱為指標的滿意區間。

     《辦法》中的指數是指利用指標的滿意值和不滿意值，對三級指標進行無量綱化后形成的三級指數，以及通過合成方法形成的二級指數和一級指數。

     （二）關于滿意區間的設定

     滿意區間是指由某項指標的滿意值和不滿意值構成的指標值范圍。通過將指標實際值與滿意區間值進行對比，分析指標值在區間中的位置，從而將其轉化成無量綱的三級指數。指標滿意值和不滿意值的標準確定問題是整個評估體系中的重點和難點，很大程度上決定著評估指數的編制是否合理可行，具有很強的導向性。因此，指標滿意區間的確定方法，即如何確定指標的滿意值和不滿意值，是《辦法》的核心內容。

     1.滿意區間的作用

     滿意區間的基本作用。在利用功效系數法這種無量綱化方法，將指標轉化為指數時，指標滿意值和不滿意值的確定，解決了不同性質指標的互相比較問題，確立了評估的統一標準和尺度，就使得數據有了比較的基礎。這個基礎就是滿意值與不滿意值的差，也即是指標數據的正常變化范圍，確立這樣一個尺度后，各評價對象都能按照這個尺度確定自己的位置，用記分辦法表達出來就成為指標的評價值即指數。

     滿意區間的引導作用。指標本身和滿意區間可以構成一份較為完整的“體檢表”，其中滿意區間好比體檢表中的正常值參考范圍，這個參考范圍是經過大量的觀察分析后確定的。評估指標值落入滿意區間，在一定程度上表明此項指標的運行是正常的。如果指標值超出了滿意區間，則需要引起注意并進行相應的問題排查，分析是否是某些工作出現了異常。如果指標值超出了滿意區間的情況能夠得到合理的解釋，異常的指標值是與法院自身的特殊情況相符合的，應當認為是可接受的。與體檢表不同的是，體檢表中的正常值參考范圍的中間值一般是追求的目標值，而評估滿意區間中的最優值一般是追求的目標值。

     2.滿意區間的設定方法

     《辦法》中滿意區間的確定以充分尊重審判規律為原則，采用以客觀為基礎、客觀與主觀相結合的方法。對于已經在使用的指標，應當以指標的歷史數據為基礎，分析指標在實踐中呈現出的總體特征，合理排除某些個別法院的特殊情況，綜合運用指標的各種均值、極值等統計指標，并借助專家訪談、問卷調查等主觀性方法，充分考慮審判工作實際，最終科學確定指標區間。對于新增設的指標，由于沒有歷史數據，無法計算新指標的歷史指標值，初始的滿意區間只能在充分調研基礎上，根據審判實際進行初步確定，并結合指標未來的實際運行情況及時進行調整和修正。關于參考值的時間跨度問題，征求意見稿中規定的是根據指標5年來的中位數來確定滿意區間，但有些法院提出該期限不宜過長，《辦法》最終將參考期間確定為3年。另外，考慮到近兩年來全國各地法院都在開展案件質量評估，部分指標畸高，應該說2010年以前的指標值的參考價值相對更大，可以根據2006年到2012年來指標發展變化情況合理確定滿意區間，因此《辦法》將“綜合參考”因素的參考期間由征求意見稿中的固定期間調整為“一定時期內”。

     關于處于滿意區間內的法院范圍，征求意見稿中使用的是“70%”，不少法院認為這個比例較低，實際上是提高了評估標準，過高的“門檻”可能會影響評估效果，也可能會導致一些法院片面追求高指數。《辦法》最終規定，原則上某一具體指標的滿意區間應當能夠將80%以上的法院的該項指標值囊括在內，或者說80%以上法院的指數“得分”介于70～90之間。在《辦法》制定以前，指標滿意區間的確定實際上主要是參照了各法院評估指標的極值（最大值和最小值），與之相比，辦法中“80%”的滿意區間實際上提高了不滿意值的“門檻”，鼓勵各級法院積極不斷提高案件質量，改變落后的指標狀況，同時降低了滿意值的“門檻”，不鼓勵一些法院盲目地追求“高指標”。

     3.滿意區間的調整

     為確保指標的滿意區間能夠很好地適應不斷發展著的審判形勢，《辦法》對區間的調整問題進行了規定，考慮到評估工作的穩定性，確定指標的系統性調整周期為5年。同時《辦法》規定，當滿意區間調整后，對評估指數進行歷史比較時，應當使用調整后的標準重新計算歷史指數。

     根據對全國法院2005-2012年案件質量評估數值的分析，整體來看8年間的數值波動比較大，尤其是2010年以后的數據，而2008年前后的數據相對比較穩定。滿意區間的設置應當與特定時期內經濟社會條件下的審判環境和形勢相符合，滿意區間一旦確定下來，在大的司法環境沒有發生明顯變化時，盡量不要做過大的修改。部分指標的滿意區間在整個司法體制結構、外部環境未發生變化前，不宜根據總體增長狀態提高滿意值，如調解率、實際執行率、執行標的到位率等指標�？紤]到滿意區間已經容納了80%的法院，如果太過頻繁地調整滿意區間容易造成標準的不穩定，而且極易產生片面追求指標值。

     （三）關于警示區間的設定

     《辦法》規定，在滿意區間的基礎上設定各項指標的警示區間。警示區間是指在滿意區間的基礎上所設定的警示性的指標值范圍。警示區間的范圍一般處于滿意區間之外，用于對指標的異常情況進行警示。警示區間的設定并不影響評估指數的編制，設置該區間的主要目的是為進一步明確“指標畸高畸低都不合理”這一態度。評估法院應當加強對指標數據的監測分析，指標值超出警示值時，可以要求相關法院進行合理性說明。原則上指標值處于全國前5%和后5%的法院需要對該指標的情況進行合理性分析和說明。

     《辦法》并未規定警示區間的波動幅度應當是多大，也未明確是將各項三級指標逐一設置不同的警示區間，還是規定統一的波動幅度。警示區間的設定應當考慮具體指標的性質和特點。按“幅度”進行設定警示區間時應根據指標值自身的大小作區分，如結案率一般在90%以上，申訴率一般在1%左右，相同變化幅度對這二個指標的影響是有一定區別的。因此，必須在調研基礎上設定符合審判規律的警示值區間，由于審判規律是客觀存在的，所以警示值原則上一般不因指標滿意區間值調整而發生變化。由于各項指標的性質不同，不能按照統一的幅度來設定不同指標的警示區間，考慮到在具體指標的滿意區間明確之前，不宜也無法對警示區間制定具體的規則，因此《辦法》中只是做了原則性的規定，待指標的滿意區間制定以后，再根據實際運行情況來設定警示區間。

     （四）關于評估指數的生成

     1.三級指數的計算方法

     《辦法》規定三級指數的基本方法是功效系數法。我們將圖1稱為功效系數。當功效系數不小于0時，指標評價值即三級指數等于圖2；當功效系數小于0時，指標評價值等于圖3。三級指數的計算公式可以簡化為圖4。

     在《辦法》制定之前，案件質量評估三級指數的基本計算公式是圖5，當指標在滿意區間內變化時，三級指數的正常變動范圍是[60，100]，即指數的正常基礎值是60，指數值的正常變動幅度為40個單位。一些法院基于對自身評估實踐經驗的總結，認為40個指數值的變化幅度較大，評估指數的利益驅動效益比較明顯，不利于滿意區間的導向價值的實現，應當縮小評估指數差距。因此《辦法》對三級指數的基本公式進行了調整，調整為圖6，將指數的正常取值范圍為[70，90]，即指數的正�；�礎值是70，指數值的正常變動幅度為20個單位。

     2.二級指數的合成方法

     關于對評估體系中的公正指數、效率指數和效果指數三個二級指數的合成問題，《辦法》規定綜合運用加權算術平均法和加權幾何平均法進行合成。合成方法為：圖7，其中di 為三級指數，wi 為三級指數在二級指數中的權重，D為二級指數。在制定《辦法》之前，由于對三級指數的取值范圍未作限定，三級指數理論上存在負數和零值的情況，因此不宜采用加權幾何平均法。由于《辦法》將各類指數的取值限定在40～100，從而可以使用加權幾何平均法，以充分利用該方法在鼓勵指標均衡發展等方面的優勢。

     3.綜合指數的合成方法

     一級指數即案件質量評估綜合指數的合成采用加權算術平均法，合成方法為：D綜合=∑D1*W1，其中D1為二級指數，W1為二級指數在一級指數中的權重。

     （五）指數區間的設定

     《辦法》中所規定的指數區間是指對評估指數所做的規定性的取值范圍，指數區間的范圍一般小于指數評價值的自然取值范圍。指數區間適用于案件質量評估綜合指數、公正指數、效率指數、效果指數以及三級指數。采用功效系數法計算得出的三級指數的實際取值即指數的自然取值范圍可以達到（-∞，+∞）�？紤]到即使法院某項指標表現較差，但仍不能否定法院在此方面所做出的努力，因此《辦法》對指數的最小取值進行了限定；為避免盲目追求高指標值和評估排名，同時也對指數的最大取值進行了限定，規定一級、二級和三級指數的指數區間最低與最高值為40和100，即指數區間的取值范圍為[40，100]。

     對應指標的滿意區間，指數的正常區間是[70，90]。指數區間上限與指數正常區間上限之間的差值為10，指數區間下限與指數正常區間下限之間的差值為30。只設置10個單位的上限差值，目的在于扼制當前盲目攀高指標數據現象，最大限度地減少片面追求指標數據的利益驅動，傳遞不鼓勵指標盲目強推攀高的導向。
    上級法院可以將高于100的指標納入重點監管檢查范圍，視情況要求指數高于100的法院說明理由，如果得不到合理的解釋，可以對相應法院的指數進行調整。

    下限的差值大于上限的差值，這種設置的目的主要是考慮通過設置較大的下限差值來激勵指標表現較差的法院努力改變落后狀況，積極將案件質量提升到正常水平。

    三、其他需要注意的問題

    （一）《辦法》的適用對象

    《辦法》中所規定的內容，如指標的無量綱化方法、指數合成方法等基本方法適用于全國各級法院。對于指標滿意區間的具體確定方法和標準，各省、自治區、直轄市法院應當參考《辦法》的基本精神合理進行調整，并在本轄區適用�！掇k法》規定，各級法院可以根據本地區的審判實際，結合本規定進行相應調整，制定適用于本院或本轄區的具體細則。

    （二）其他相關評估指數的編制

    最高人民法院已經針對均衡結案情況設計了評估均衡結案的指標體系，隨著評估工作的不斷深入，今后還會制定一系列專項指數和類型指數，如針對調解案件的指標體系以及針對刑事、民事、行政等各部門審判和不同審級、層級法院的指標體系。對于這些專門性的評估體系，其評估指數的編制方法可以參照《辦法》。

日期：2013-6-23 9:53:05 | 關閉 |  分享到：