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重新賦予這些土地生機與活力
http://www.keyu888.com.cn 2011-3-14 9:33:52 來源：中國國土資源報
重新賦予這些土地生機與活力
——國土資源部政策法規司司長王守智解讀《土地復墾條例》
3月11日，備受關注的《土地復墾條例》由國務院發布實施。《條例》是我國土地管理法律法規的重要組成部分，對于守護18億畝耕地紅線、推動經濟社會發展具有重要意義。就《條例》制定的相關問題，記者采訪了國土資源部政策法規司司長王守智。
《規定》實施遇到新情況、新問題
問：我國早就有國務院發布的《土地復墾規定》，這次修訂主要出于什么考慮？
答：1986年出臺的《土地管理法》對土地復墾作了原則規定，1988年國務院制定了《土地復墾規定》。《規定》實施后，全國的土地復墾率有了明顯提高，由1987年的1%提高到目前的25%左右。但是，我國每年因生產建設活動損毀的土地規模在急劇增加，而且大量歷史遺留和自然災害損毀土地得不到及時復墾。
而且，《規定》制定時，我國還處于計劃經濟主導的發展階段，生產建設活動的主體仍以國有企業為主，在土地復墾的資金保障、政府監管措施等制度設計方面強制性的約束手段較少，實踐中出現了一些新情況、新問題，全面修訂迫在眉睫。
問：《規定》實施主要遇到哪些新情況、新問題？
答：主要是3個方面：
一是每年生產建設活動新損毀的土地不斷增加，需要進一步強化土地復墾義務人的復墾責任。據不完全統計，目前平均每年生產建設活動新損毀的土地約275萬畝。由于一些造成土地損毀的生產建設單位或者個人不落實土地復墾資金，不認真履行土地復墾義務，導致大量新損毀的土地得不到及時復墾或者復墾達不到規定的質量要求。因此，有必要進一步加強和落實監管措施，建立有效的監管制約機制、資金保障機制和嚴格的責任追究機制。
二是相當數量的歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地尚未能及時得到復墾，需要明確其復墾主體、資金渠道，規范其復墾管理等。在現有1億畝左右未復墾損毀土地中，很大一部分屬于沒有復墾義務人的歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地。由于現有立法沒有對這部分土地的復墾責任主體、資金渠道、管理方式等作出規定，致使大量土地未得到及時復墾。同時，由于缺少相關規定，政府組織復墾過程中還出現了一些不規范現象。因此，有必要對此作出明確規定。
三是土地復墾需要巨大的資金投入，需要進一步完善土地復墾激勵措施。近年來，國家不斷加大對歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地的復墾力度。國家投入雖然逐步加大，但與1億畝左右的損毀土地治理投入資金需求相比還遠遠不夠。因此，有必要進一步完善相應的激勵措施，鼓勵土地復墾義務人積極主動復墾，吸引地方政府、社會各方積極參與歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地的復墾。
明確責任主體：土地復墾義務人，縣級以上人民政府
問：《條例》的主要內容包括哪些？
答：主要包括5個方面：一是明確土地復墾的責任主體，二是加強對生產建設活動損毀土地復墾的監督管理，三是規范歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地的復墾，四是建立土地復墾激勵機制，五是明確了違法行為的法律責任。
問：土地復墾的責任主體是誰？
答：明確責任主體，是開展土地復墾工作的前提。主要是分兩塊：一是對于生產建設活動損毀的土地，按照“誰損毀，誰復墾”的原則，生產建設單位或者個人（以下稱土地復墾義務人）是負責復墾的主體；二是對于歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地，縣級以上人民政府是組織復墾的主體。（第三條、第十條）
對生產建設活動損毀土地的復墾，強調“加強監督、管理力度”
問：對于生產建設活動損毀土地復墾的監督管理，《條例》主要從哪些方面提出了要求？
答：加強對生產建設活動損毀土地復墾的監督管理，是有效預防和控制新損毀土地不斷增加的重要保障。《條例》從5個方面作了規定：
一是建立土地復墾方案編制與審查制度�！稐l例》規定，土地復墾義務人應當按照規定編制土地復墾方案；未編制或者不符合要求的，不得批準建設用地，不得頒發采礦許可證。本條例施行前已經辦理建設用地手續或者領取采礦許可證的，應當補充編制土地復墾方案。（第十一條、第十二條、第十三條）
二是加強對土地復墾實施環節的監督管理�！稐l例》規定，土地復墾義務人應當按照土地復墾方案開展土地復墾工作；生產建設周期長、需要分階段實施復墾的，土地復墾義務人應當將土地復墾工作與生產建設活動統一規劃、統籌實施。同時，土地復墾義務人應當定期報告有關土地復墾情況，國土資源主管部門應當加強監督。（第十四條、第十七條）
三是建立土地復墾資金保障機制�！稐l例》規定，土地復墾義務人應當將土地復墾費用列入生產成本或者建設項目總投資；土地復墾義務人不復墾或者復墾驗收中經整改仍不合格的，應當繳納土地復墾費，由有關國土資源主管部門代為組織復墾。（第十五條、第十八條）
四是完善土地復墾驗收的程序和要求�！稐l例》規定，土地復墾義務人按照土地復墾方案完成土地復墾任務后，應當按照規定向所在地縣級以上地方人民政府國土資源主管部門申請驗收，并明確了驗收程序、驗收內容和驗收結果。（第二十八條、第二十九條）
五是強化對土地復墾義務人不依法履行土地復墾義務的制約手段�！稐l例》規定，土地復墾義務人不依法履行土地復墾義務的，在申請新的建設用地、采礦許可證或者申請采礦許可證延續、變更、注銷時，有關人民政府或者有關國土資源主管部門不得批準。（第二十條）
上述五項制度是一個整體，明確了生產建設活動損毀土地復墾各個環節的要求，形成了比較有約束力的監管措施鏈條，將有力地促進土地復墾義務人自覺履行土地復墾義務。
對歷史遺留損毀和自然災害損毀土地的復墾，強調“加大規范力度”
問：歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地的復墾，是土地復墾工作的難點�！稐l例》有哪些嚴格規定？
答：確實，大量歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地的復墾，是一大難點�！稐l例》在這方面加大了規范力度：
一是要求編制土地復墾專項規劃�！稐l例》規定，縣級以上人民政府國土資源主管部門應當對歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地進行調查評價，并在此基礎上編制土地復墾專項規劃，確定復墾的重點區域以及復墾的目標任務和要求。（第二十一條、第二十二條）
二是明確投資渠道�！稐l例》規定，對歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地，政府應當投入資金進行復墾，或者按照“誰投資，誰受益”的原則，吸引社會投資進行復墾。土地權利人明確的，可以采取扶持、優惠措施，鼓勵土地權利人自行復墾。（第二十三條）
三是規范土地復墾項目的管理方式和要求�！稐l例》規定，國家對歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地的復墾按項目實施管理，同時對項目管理的各個環節，包括項目的確定、項目設計書的編制、施工單位的確定、項目的實施和驗收等作了明確規定。（第二十四條至第二十七條、第三十條）
豐富土地復墾工作手段，建立嚴格的激勵、懲處機制
問：與《規定》不同，這次特別提出要建立土地復墾激勵機制、懲罰措施，是出于哪些考慮？
答：土地復墾激勵機制是促進土地復墾工作的重要手段�！稐l例》主要從四個方面給予了規定：
一是明確土地復墾義務人積極主動復墾的稅收激勵措施�！稐l例》規定，土地復墾義務人在規定的期限內將生產建設活動臨時占用或者造成塌陷的耕地、林地、牧草地等農用地復墾恢復原狀的，依照國家有關稅收法律法規的規定退還已經繳納的耕地占用稅。（第三十二條）
二是完善社會投資者參與復墾的激勵措施�！稐l例》規定，社會投資復墾的歷史遺留損毀土地或者自然災害損毀土地，屬于無使用權人的國有土地的，經縣級以上人民政府依法批準，可以確定給投資單位或者個人長期從事種植業、林業、畜牧業或者漁業生產。（第三十三條）
三是規定土地權利人自行復墾的激勵措施。《條例》規定，土地權利人自行將歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地復墾為耕地的，由縣級以上地方人民政府給予補貼。（第三十四條）
四是明確地方政府復墾的激勵措施。《條例》規定，縣級以上地方人民政府將歷史遺留損毀和自然災害損毀的建設用地復墾為耕地的，按照國家有關規定可以作為本省、自治區、直轄市內進行非農建設占用耕地時的補充耕地指標。（第三十五條）
此外，為了確保土地復墾監督管理措施的有效實施，針對土地復墾過程中可能出現的各種違法行為，《條例》規定了責令限期改正、罰款、吊銷采礦許可證等嚴格的法律責任。
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